马 丽 红

(山西长城路桥建设开发有限公司，山西 太原 030006)

在深化体制改革的发展背景下不断推进国家治理能力与治理体系现代化，发挥市场对经济的调节作用，转变政府职能，提高治理能力成为接下来国家的工作重点，PPP模式应运而生。

1 PPP模式的定义及发展历史

PPP模式全拼为Pubilc-Private-Partnership，是指政府与社会资本为了完成某项公共服务或提供某些公共产品，通过特许权协议而形成的伙伴式合作关系，具有共担风险、共享资源、责任共担、利益共享的特点。

从广义上说，PPP模式的项目以社会资金在项目占比和项目完工后利润的分配形式可分为外包类、特许经营类、私有化类三大类型。

在国外以得到广泛应用的PPP模式最早出现在英国，这种特许经营模式因其融资快捷、安全便利的特点在英国迅速蔓延至铁路、水、电、有轨电车路线及银行设计等多种行业。

PPP模式的快速发展是建立在二战前后时期英美等资本主义强国对经济发展的需求上，管理学家PeterF.Drucker曾指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会工作。”PPP模式的出现刚好弥补了政府在社会工作中的不足，使政府转变其建设职能为监督职能，因此，20世纪90年代以来，越来越多的国家开始利用PPP模式发展建设规模，在大洋洲、欧亚非等地区国家的PPP项目数量不断增加。

中国的PPP模式起源于清朝甲午战争之后，即清末新政中对矿、工业、农务、铁路等行业采取“官督民办”方式发展，对当时川粤地区的铁路基础设施建设起到了巨大的促进作用。

改革开放初期，PPP模式重新用于中国的经济建设，广深沙角B电力有限公司作为第一个PPP模式项目取得的成功验证了PPP模式的优越性。

PPP模式进入21世纪后在中国飞速发展，随着国家经济政策的不断放开，PPP模式的应用与创新愈加广泛，不仅限于城市开发、交通、自来水、燃气等市政行业，更将其引入医疗、养老、教育等民生项目中，与人民生活联系愈益紧密[1]。

2 PPP模式的优势与劣势

从近期来看，在全球各个地区政府工程对PPP模式的适用频率都是呈上升趋势，社会资本在基础建设部门中的投资比例不断增加，作为政府与社会资本合作的重要方式，PPP模式的应用得到社会的赞同，其具有的优势在于：

1)政府以项目撬动社会资本进行建设，节约政府建设费用，降低地方债务负担；

2)调动社会投融资，实现投资主体多元化，分散项目风险，保证项目建设过程投资的稳健性和项目的建成率；

3)项目建设专业化，缩短建设周期，提高项目建设效率，保证建设质量，提供高质量的配套服务；

4)转变政府职能，使符合市场规律的社会企业发挥作用，弥补政府投融资和建设能力的不足，使其向监督管理职能转变，符合成本效率最优原则。

虽然在PPP模式的应用过程中的数据表明出其优势明显，但从另一面来看，其在应用中也伴随着不少不足之处：

1)多数PPP项目建设投资规模较大，社会企业融资较难成本较高，融资周期较长，项目建设的连续性不易保持；

2)政府基础设施特许经营权的民营化易导致某行业出现垄断现象；

3)大规模项目影响因素多，合同期限较长，项目承担方较为被动，应对突发事件的灵活性不足；

4)项目参与团体数量多，利益协调困难；

5)项目招标过急对项目合规性的把握标准不严格。

3 PPP模式在交通建设领域的案例及实践中存在的问题

据统计，我国自1990年后的20年中使用PPP模式进行基础设施投资的项目数量已达1 064个，总投资规模近1 200亿美元，以此趋势可预测PPP项目的数量和规模还将随着时间不断增长。

交通建设作为基础设施建设的重要部分，其PPP项目数量在公共事业类项目中仅排在能源和水资源类之后，而投资总规模则位列第一，比重近50%。

然而交通建设领域与其他基础设施建设相比，自身具有建设周期长、资金投入巨大、资本回收期长、质量控制严格、审批程序复杂、影响因素多等特点，对于当前负债较重的地方政府，其财政状况无法实现项目的自担自建，而PPP模式不仅解决了资金不足的问题，同时能够为项目提供专业的技术支持，使其更快的产生经济效益。

但在实际应用中这一模式并非完美，本文以以下具体案例列举分析其存在的问题，见表1。

表1 工程案例

由以上案例对交通建设领域中PPP模式应用的主要问题归结如下：

1)无法保证项目不可替代性。同时期建设或改建的政府项目与该项目形成了竞争关系，改变了其原预测的市场需求量，从而提高了该项目的市场收益风险。

2)因同类项目造成的市场收益不足。当项目丧失了其原有的项目唯一性，其市场需求量必然降低，无法达到预期收益，从而造成市场收益不足的结果。

3)政府信用危机。对于经营状况不佳或因政府行为丧失项目不可替代性的PPP项目，政府原承诺的回购特许经营权的条约并未实现，使项目无法继续运营。

4)法律法规等因素的变更。对于影响因素复杂的项目，法律法规的变更可能造成整个项目的停工或废止，从而使企业对项目的前期投入成本无法收回。

5)项目合作企业能力不足。合作企业的资金、技术、管理、施工、运营等能力是否与PPP项目要求匹配是政社合作的前提条件，也是项目实践的重中之重。

6)过度民营化造成的高度垄断。社会资金过度集中在某一行业中威胁政府对该行业的控制权也是PPP模式实践中会出现的严重问题。

4 PPP模式在交通建设领域实践问题的解决措施

为了发挥PPP模式在交通建设项目中的优势，针对上述问题提出如下解决措施：

1)设立PPP项目管理机构为第三方，负责PPP项目的统一管理，监督政府和社会企业对合同的履行及后期的经营权交接；

2)完善相关立法，为PPP项目构建新的完善的法律框架支撑，使项目的相关工作有法可依有证可循；

3)完善对项目投标企业的资格审查，确保其资金、技术、管理、配套服务满足项目需求。同时保证招投标流程符合公正公开原则，避免出现暗箱操作行为；

4)提高政府公信力与履约能力，保证项目建设的连续性，提高政府协调各方的管理能力；

5)严格控制同类项目中相同企业的参与比重，政府在项目中的资金参与比重下设底线，保证政府对同类项目的控制权，避免出现高度垄断现象；

6)提高政府对基础设施的管理能力，避免项目转交后管理秩序混乱的状况发生[2]。

5 PPP模式在交通建设领域实践的发展方向

随着城市化水平的不断提高，交通领域基础设施供给显然无法跟上经济发展的速度，政府在基础设施建设上投融资能力的不足与基础设施需求快速增长之间的矛盾为交通建设领域的PPP模式发展提供了空间，推动着这一领域对民营资本的接纳程度不断加深。在此背景下，PPP模式如何发挥其巨大作用成为讨论重点。

首先，对于未经收益评估大量上马PPP项目的状况来说，适时进行市场降温，消减收益不足或无收益项目的建设，将稳步推进PPP模式发展作为未来PPP项目建设的基本原则。

其次，打破原有法律构架中的障碍，构建能够支撑PPP模式发展的法律基石，明晰多方责任，规范PPP项目管理规则，完善项目备案制度[3]。

再次，政府部门对参与项目企业应做到给予相关政策的支持和合规引导，并且要完善项目审批流程建设，设立详细的审批标准以加快审批速度，从而增强市场信心，促进PPP模式的健康发展。

最后，鼓励建立专业的咨询外包机构，对接政府与社会企业双方，以专业知识帮助政府完成项目收益评估与项目投标方的初步筛选，辅助政府完成项目各参与方投资收益的利益平衡，优化项目建设流程及投融资方式的创新。