曹海苓 张若开

摘 要：完善的养老服务法律、法规是日本成功应对人口老龄化的重要因素。我国养老服务业起步较晚，养老服务法律基础薄弱且尚未形成体系。借鉴日本老龄法律建设经验，对于完善中国养老服务法律体系，解决日益严峻的人口老龄化形势，具有非常重要的意义。

关键词：中国；日本；养老服务法律建设；老龄问题；老年人权益保障法；养老服务

中图分类号：D913；C913.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）07-0020-03

一、中国养老服务法律建设现状

经过多年的发展，我国老龄法制建设取得了显著成就。我国已基本形成了以老年人权益保障法为总依据，地方性法规、规章为骨干，《国务院关于加快养老服务业发展的若干意见》等规范性文件和配套政策为指导，《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》为引领，有关国家和行业标准为技术支撑的老年人福利救助保障和养老服务业发展的法律政策和规划标准体系。？譹？訛针对老龄问题的立法范围涵盖了老年人衣食住行等的各个方面，从国家到地方政府，养老政策性文件陆续出台，立法的针对性逐渐加强，经历了从分散性立法向专门性立法的转变。但是，面对我国日益严峻的人口老龄化趋势，老龄法制建设起步较晚，且基础薄弱，也暴露了不少问题。

（一）老年人权益保障专门立法缺乏

1996年颁布的《老年人权益保障法》是我国第一部针对老年人权益保障的专门性法律。其规定的老年人权益保障涉及婚姻自由、继承权、财产权、虐待遗弃老人等内容，在保护老年人合法权益，促进老龄事业发展方面发挥了重要的作用。随着我国经济社会的发展和人口家庭结构的变化，现行法律已经难以满足我国日益严峻的人口老龄化需要，尤其是该法自身存在的操作性不强，对于老年人权益规定过于笼统等一些缺陷突出。现实中老年人权益保障面临着很多丞待解决的问题。比如，老年人权益受到侵害现象时有发生，这有两方面原因：一方面是现实生活中，老年人不懂得合理运用法律武器保护自己的权益；另一方面是社会上对侵害老年人权益问题也不够重视，一些养老机构人员殴打和虐待老人的新闻常见于报端。所以，借鉴日本的成熟经验，制定《防止虐待老年人法》这样的专门法律亦有其必要。

（二）政策性文件居多，法治化程度低

老龄问题是一个复杂的社会问题，纵观一些发达国家应对人口老龄化过程中的问题，可以发现老龄问题影响到政治、经济、文化、社会、制度等各方面，需要采取综合性措施来应对。近年来，中国政府也出台了一些相关的养老服务法规、政策，我国的养老服务政策体系从无到有，正经历着逐步完善的过程。《关于加强老龄工作的决定》《关于加快发展养老服务业意见的通知》《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005年）》《中国老龄事业发展“十一五”规划（2006-2010年）》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等一批老龄政策纲领文件的颁布，标志着中国老龄工作进入快速发展时期。据相关统计可知，我国老龄相关法律规定中专门法律只有一部《老年人权益保障法》，行政法规、规章及规范性文件多达几百件。除此之外，还有国务院及其部委以及地方政府制定的法律、规范性文件及规章等。这些规范性文件多以通知、指导意见等形式存在，涵盖了养老服务的各个方面。但是，这些多以通知、命令、意见等形式出现的文件大多带有政策的特征，不具有法律约束力，立法层次低，没有上升到法律的高度，缺乏权威性。

（三）国家与地方政府责任划分不明确

政府作为国家理念的实施者，法律中也应规定政府的义务。在我国，一般都是地方政府依据国家层面的法律制定实施细则，但由于我国经济发展的不平衡性和老龄化程度不一，导致有些政策未能有效的贯彻执行，没有以法律具体规定国家与地方政府的责任，很难调动地方政府参与养老服务的积极性，法律的执行力也会大打折扣。

二、日本养老服务法律建设经验借鉴

规范的法律保障是养老服务能够持续发展的基础。在现代法治社会，立法是一切社会活动顺利进行的前提和保障。制定和完善养老服务法律法规，建立健全养老服务法律体系，提高养老服务的权威和社会地位，才能更好的维护养老服务各方主体的合法权益，充分调动社会力量从事养老服务的积极性，保证养老服务在市场经济条件下顺利进行。日本老龄法律体系相比中国则比较完善健全，很多宝贵经验值得我们借鉴和参考。

（一）推进并完善养老服务专门立法

目前，世界有100多个国家的法律中都有涉及老年人合法权益保障的内容，尤其是从国外发达国家的立法实践看，老年人權益保障政策法规体系存在两种模式：

第一种是设有专门针对老年人的单独立法，将对老年人权益保护的条款分散在许多相关法律中的立法保障模式，而绝大多数国家都采用了这种模式。在这种模式下的老年人法律保护大部分是从属于社会保障和社会福利制度当中。

第二种是专门的老年人立法保障模式，采取这种模式的国家和地区并不多，但大多是发达国家，？譺？訛而日本就属于这种模式。

日本政府把老龄工作纳入社会经济发展规划，并以立法作保证。1929年，日本政府制定了《救护法》，该法被认为是日本近代低保制度建立的标志，以从事劳动有困难者为救护对象。1946年，日本政府颁布实施了《生活保护法》（旧法），并先后于1950年、2013年进行修订。新生活保护法的实施是日本低保法律体系成熟与完善的重要标志。二战后，随着经济的恢复发展和人口老龄化的日益严峻，日本老年人的福利法律保障体系逐步展开。《国民年金法》《老人福利法》《老人保健法》这3部法律类似3根支柱，撑起了日本老人福利保障体系。？譻？訛3部法律为老年人的经济收入、社会福利、医疗保健等方面提供了有力的制度保证。1961年，日本实施《国民年金法》，养老金政策实行为老年人退休后的生活提供了制度性保障。1963年制定并实施《老年人福利法》，这是日本第一部关于老年人福利的法律。1982年，《老年人保健法》对老年人医疗、医疗以外的保健事业作出了规定。此后，日本政府又出台了一系列老年人福利政策及法律，例如《新老年人保健福利十年战略》（1994年）、《高龄社会对策法》（1995年）、《长期护理保险法》（1997年）、《无障碍交通法》（2000年）、《老年人医疗法》（2008年）等，使老年人的养老、护理、保健等政策逐步完善并体系化。

（二）正确处理政策和法律的关系

我国只有一部专门涉老法律，其他均以国务院及相关部委颁布的大量行政法规、部门规章等为主。另外，地方政府也根据国家层面的相关文件指示精神，出台了地方性法规、规章等。通过上述對涉老法律法规及相关文件的数量对比，不难发现，政策在老龄法律建设中还是发挥着实际的功能，实践中政策文件由于不具有法律的权威性，容易出现执行不力的弊端。借鉴日本的经验，我们应该正确处理好法律与政策的关系，保持法律与政策的一致性。如日本政府制定的《老年人保健福利推进十年战略》《新老年人保健福利十年战略》《高龄社会对策大纲》等在深化落实日本养老服务相关法律方面都发挥了非常重要的作用。

（三）明确国家与地方政府的责任

日本养老服务法律法规中值得我们借鉴的一点是，法律中一般会明确规定国家和地方政府的义务。早在1963年，日本政府便颁布了被认为是世界上第一部专门以老年人为立法保护对象而制定的法律——《老年人福利法》。该法曾于1986年、1989年、1990年3次重新修订，都明确规定了国家和地方政府在老年人福利事业中的责任和职权。其中，1963年的《老年人福利法》共分为6章，在总则第四条中明确规定，国家和地方公共团体有增进老年福利的义务。而且，在第五条第四款、第六条第二款中都详细规定了市、町、村以及都道府县在协助法律实施过程中的义务，一定程度上调动了地方政府的积极性，政策执行效果也显著加强。

养老服务法律法规与一个国家的政治体制、历史传统、经济发展水平与程度等因素密切相关。日本养老服务法律建设为我们提供了很多有益的借鉴，但是，我国养老服务法律的制定又不能盲目照搬日本模式，需把本国国情和具体实践相结合，体现中国自己的特色。同时，我们在吸取日本成功经验的同时，也应注意到其养老服务法律法规制定和执行中遇到的问题与不足，吸取教训，在实践中不断探索建立适合中国的养老服务法律法规体系。

注 释：

？譹？訛张媛.我国人口老龄化加速已成重大战略问题 老龄法律政策配套进展缓慢[N].法制日报，2015-10-28.

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参考文献：

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（责任编辑 孙国军）