李昕璠 杨青

摘要：近年来，我国城市垃圾焚烧行业发展迅猛，但仍面临因“邻避”而导致的“落地难”问题。通过剖析垃圾焚烧项目“邻避”效应产生的根源，并结合党的十九大会议精神，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，对垃圾焚烧项目管理进行顶层设计，系统性、建设性地提出我国垃圾焚烧项目管理的体制创新、机制创新和模式创新，化“邻避”效应为“邻利”效益。这对于解决我国目前垃圾焚烧项目“邻避”问题和治理其他“邻避”型事件高发的现实问题有重要实践借鉴意义和理论参考价值。

关键词：“邻避”效应；垃圾焚烧项目；管理创新；利益补偿

中图分类号：TB文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.086

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的日渐提升，人们对所生存环境的质量诉求也在逐步上升。但是垃圾焚烧项目存在着的直接污染性、潜在危险性以及主观上所造成的不舒适性或忌讳情绪等负外部效应，使其遭受到周围居民的强烈反对，引发“邻避效应”。据《中国法治发展报告》统计，近年来中国境内规模在百人以上的群体性事件中，约32%与像垃圾焚烧这样的“邻避”项目密切相关，特别严重的如北京的六里屯、高安屯、阿苏卫，上海的江桥、松江，广州的番禺，湖北的仙桃等“邻避”群体性事件。2016年10月22日，国家住建部、发改委、国土资源部和环境保护部联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，要求将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点。要变“邻避效应”为“邻利效益”，实现共享发展。

“邻避”一词是个舶来品，英文为Not in my backyard，缩写是NIMBY。我们将其翻译为“邻避”，解释为“别在我家后院”。OHare （1977）在学术界最早提出了“邻避”的概念，他指出“邻避”现象是某些公共设施能够为大多数人带来正面效益，但项目的建设和运营时所产生的负面外部效应却只由项目附近的少数居民承担，导致居民强烈反对，甚至产生抗争等现象，也被称为“邻避效应”或“邻避情结”。

国外学者对“邻避”问题的研究起步较早，主要集中在相关概念、“邻避”抗争的合理性、影响因素以及选址问题等。Lidskog（1992）等人认为“邻避”抗争从长远上看有利于制定减少垃圾产生量的公共政策。Rabe（1995）认为“邻避”运动是意味着环境民主时代的到来，是具有责任意识的公民团结在一起，追求环境正义和民主的行为，代表着西方民主制度的胜利。一些国外学者从不同角度探讨了“邻避”冲突的影响因素，主要有补偿问题、公众参与、风险问题、政府信任和公众需求等。Simsek（2014）等人采用定量分析工具，研究开发了基于GIS基础的技术，试图帮助决策者进行设施选址，避免“邻避”冲突。学者Botetzagias和Malesions（2015）通过实证分析了公平地进行项目选址决策对于公民接受项目落地程度的重要性。

近年来，国内学术界关于“邻避”问题的研究取得长足发展。其主要涉及“邻避”问题的形成机制、治理对策、风险管理、项目选址、公民权益中的利益博弈与利益补偿等问题研究。何艳玲（2006）最先讨论了J市垃圾压缩站建设引发的“邻避”运动，论述了“邻避”基本理论和治理策略。郭巍青、陈晓运（2011）基于社会风险的视角分析广州市民反对垃圾焚烧厂建设事件，提出开放的政治与民主是化解环境异议的一种可行选择。陈晨（2016）借鉴博弈论的思想建立了选址博弈决策的理想模型，提出了比初始方案更能够满足居民方与建设方利益的实施方案。钱坤，黄忠全和刘小峰（2017）构建“邻避”设施建设中针对环境补偿问题的社区民众和地方政府之间演化博弈模型，提出环境补偿的同时，努力降低社区民众通过不合作策略改变“邻避”设施环境负效应的预期才是缓解“邻避”冲突问题的关键。

通过对文献的整理与归纳，可以发现目前的研究普遍缺少关于垃圾焚烧项目“邻避”事件治理的顶层设计。“邻避”现象是难以消除的社会矛盾，亟须一个基于社会现状的系统性顶层治理方案。本文将通过剖析垃圾焚烧项目“邻避”效应产生的根源，全面准确贯彻落实党的十九大会议精神，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，系统性、建设性地提出我国垃圾焚烧项目管理的体制创新、机制创新和模式创新，化“邻避”效应为“邻利”效益。这对于解决我国目前垃圾焚烧项目“邻避”问题和治理“邻避”型事件高发的现实问题有重要借鉴意义和理论参考价值。

1垃圾焚烧项目“邻避”的主要原因分析

垃圾焚燒项目具有负外部性风险，是“邻避效应”的根本原因。其负外部性及其造成的“成本与效益”分布不均衡和其利益冲突解决中的“损失-补偿”机制不合理则是引发垃圾焚烧项目“邻避”的直接诱因。

（1）项目负外部性造成的“成本—效益”分布不均衡是导致垃圾焚烧项目“邻避”的主要内因。

一是“邻避”设施正负外部效应分配失衡，引发居民不公平感与风险感知。建设垃圾焚烧厂产生的效益由城市全部居民共享，但可能出现的环境污染和房产贬值等风险却由垃圾焚烧厂周围居民承担。这种不对称的“成本—效益”分布不均衡结构必然会引发利益冲突，致使项目遭到居民强烈反对，从而产生“邻避”现象。二是居民普通常识与专业科技知识形成价值冲突，产生居民风险信息赤字。随着环保理念日渐深入人心，民众缺乏对“邻避”设施的了解，容易通过各种网络途径接受到一些不准确甚至错误的概念。在只知其一不知其二，知其然不知其所以然的情境下，受小部分人误导时，会产生过度的“免疫”反应，在主观上缩小垃圾焚烧的正面效应，夸大其负面后果，产生心理上的利益失衡，导致非理性行为。三是项目立项缺乏科学民主论证，居民参与感缺失而引发对政府的信任危机。垃圾焚烧项目在规划选址时未能与区域发展紧密结合，没有按照社区自愿和各方满意的原则科学规范地进行多厂址备选方案分析和社会稳定性评估。项目建设过程中缺乏信息公开和公众参与，环境评估和可行性研究等未征求公众意见，项目敲定后草草公示，这种封闭的决策模式忽视了居民作为利益相关方的权益诉求，导致居民产生项目潜在风险大于潜在收益的感知，引发居民对政府的不信任情绪，质疑项目立项决策的公正性。

（2）利益冲突解决中的“损失-补偿”机制不合理是导致垃圾焚烧项目“邻避”的主要外因。

一是项目存在直接损害及潜在威胁，导致附近居民群体利益受损。项目建成后，同一区域相比未建造焚烧厂前，污染排放控制即使在达标范围内，直接结果仍然是增加排污，如增加废气污染物，包括但不限于颗粒物（PM2.5，PM10，TSP）、臭气（硫化氢，甲硫醇，氨等）、二氧化硫、氮氧化物，增加废水污染物、产生恶臭、粉尘、蚊蝇和噪声等；另一方面，如果项目运行过程中信息公开不足，政府监管缺位，那么若企业为了降低成本而放任污染物排放，居民健康利益将受到严重潜在威胁。2016年7月7日环保民间组织芜湖生态中心发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》指出，全国已运行的231座垃圾焚烧厂纳入国家重点监控企业不足总数的40%，通过企业自行监测信息平台公开信息不完整、不及时；全国垃圾焚烧厂污染物排放普遍存在超标行为，2016年第一季度，浙江、福建31座焚烧厂累计超标排放次数高达4682次。二是利益补偿缺乏协调共赢机制，导致群体激进表达利益诉求。经济补偿因素被认定为是影响“邻避”效应的最为核心的要素。詹金斯等（2001）发现，在没有补偿的情况下，居民对垃圾填埋场的支持率仅为 25% ，而补偿后居民的支持率达到 50% ，可见环境补偿可以提高居民对“邻避”设施的支持率。就我国而言，至今并未建立起较为科学完善的利益补偿制度，多为一次性的经济补偿。补偿方式过于单一，无法科学有效地弥补相关群体的受损利益。基于经济学的理性人假设，群体环境利益受损者因未得到合理补偿，基于追求自身利益保护，当其衡量行动和不行动的利弊得失时，该群体会选择激进的方式表达利益诉求。

2化“邻避”为“邻利”的垃圾焚烧项目管理创新

《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》将投资1699.3亿元建设垃圾无害化处理设施，其中将大力发展垃圾焚烧设施，全国垃圾焚烧的比例要从2015年的31%提高到2020年的54%，然而“邻避”事件频出导致新建垃圾焚烧项目落地难度加大。因此，如何对此类事件进行及时、有效的防控和管理，切实做好生活垃圾项目管理创新，化“邻避”为“邻利”，将是各级政府治理面临的重要议题。

2.1化“邻避”为“邻利”的体制创新

打造社会复合主体，建立多元治理。要从源头上消除垃圾焚烧设施的负外部性影响，实现利益受损民众的利益补偿，必须按照国家治理现代化的要求，从党的十九大会议精神提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的理念出发，结合我国垃圾焚烧行业发展实际，建立有利于利益协调的“政府和企业 + 居民或当地单位 + 第三方专业机构”多元治理结构，改变政府传统决策的“决定—宣布—辩护”模式，推动建立自下而上的“参与—协商—共识”模式。充分接纳民意，增强决策过程中的民主性，降低决策引发的社会性风险，实现公共利益和群体利益的协调均衡。

完善社区体制，推进基层治理。社区已成为众多社会问题集中沉积的区域，肩负着“上传下达”的重要使命。按照“民有所呼，我有所应；民有所求，我有所为”的要求，根据垃圾焚烧“邻避危机”治理的需要，建立多类型、多层次、多样式的“三多”居民自治社区体制。要从程序和制度上保障居民的知情权、参与权、决策权和监督权，引导居民积极采用民主协商、沟通协作的方式，理性处理垃圾焚烧问题，最大程度凝聚起民意共识，形成突破“邻避效应”的利益平衡器。

培育专业化的第三部门，构建第三方治理。专业化的社会组织具有专业知识的优势，是承接政府职能转移的重要载体，是提升城市治理能力的重要基础。在应对垃圾焚烧“邻避危机”过程中，要善于借助专业化的“第三方”的力量进行垃圾焚烧专业知识科普和专业评估，要把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责，增强他们社会整合和利益表达的能力，进而促进社会利益和群体利益共识的达成。

2.2化“邻避”为“邻利”的体制创新

精准沟通，完善项目立项论证的利益协调协商民主机制。化解“邻避”危机，根本在于增强政策决策公信力，实现各方利益协调均衡。一方面要做好垃圾焚烧项目立项论证，建立多方案协调的科学选址机制。引进市场竞标机制，确定垃圾焚烧项目选址，实现公共利益与群体利益的平衡。借鉴美国的“反向抬价拍卖”先进经验，将补偿额度在多个选址中进行拍卖，直到有地区愿意接受为止。另一方面要构建协商民主新模式，完善利益协调机制。充分将协商民主模式应用于补偿机制的形成过程中去。对于补偿方式和补偿标准等问题要充分听取企业和居民等利益相关各方的意见，各方之间要进行良性互动，实现利益协调的均衡局面。要通过商议，让居民知晓；通过决议，让居民参与；通过协议，让居民做主；通过评议，让居民监督和让居民满意。要在对话中形成各方利益的最大公约数。

精心策劃，健全“邻利”资金来源保障机制。没有资金保障，补偿就无从谈起，这是“邻避”项目顺利落地的关键所在。一方面要坚持“谁受益、谁补偿”原则，形成“邻利”资金来源。在项目规划初期就要充分考虑可能造成的各方利益损失，把项目的污染防治成本、维护社会稳定成本以及利益补偿成本等纳入项目建设预算中，积极主动地提出补偿方案，建立“谁受益，谁付费，谁损失，谁被补偿”的运行机制。另一方面要坚持“谁污染、谁付费”原则，健全垃圾收费制度。要改革垃圾收费制度，建立垃圾焚烧补偿专项基金，形成补偿基金的稳定供给制度。生活垃圾输出城区要根据处理量并按照政府和老百姓的合理分担比例缴纳垃圾焚烧补偿专项基金。拨付给垃圾输入城区的专项基金，要用于垃圾集中处理设施周边区域环境美化、市政配套设施建设和维护、地区经济发展扶持、监督管理等工作。

精益求精，建立“邻利”资金科学分配机制。首先科学评估损失，完善补偿量化机制。参考房屋征收补偿的形式，引入物权法“不可量物侵害”和“容忍限度”的概念，委托专业机构对受影响地居民的损失进行量化评估，建立和完善环境影响补偿量化机制。其次科学预测风险，做好“邻避”设施风险评估。垃圾焚烧项目可能存在环境污染等风险，要建立事先预防机制，积极探索风险预测科学方法，通过实时监测和运用大数据，对垃圾焚烧风险及涉及范围进行量化处理，科学评估风险，确定补偿对象范围与补偿标准，出台科学合理的风险补偿精算办法。最后科学补偿损失，实现利益协调。一方面可以通过税和费（电费、垃圾费等）减免、直接给付回馈金、房价补贴、其他经济利益保障等进行货币化补偿；另一方面可以通过增加公益性健身设施和公共休闲娱乐场所、改善社区环境和医疗保健服务、提供就业岗位等其他公益性产品进行非货币化补偿。

2.3化“邻避”为“邻利”的模式创新

共享发展，构建经济性补偿模式。“邻避效应”一直与公众的“利益诉求”紧密联系，“邻避运动”本质上是一种利益博弈，通过各方的妥协和让步找到利益的最大公约数，是破解之道。要根据地域特点、经济发展程度等差别，推行差异化经济性补偿政策。首先，针对受损群体的普遍需求，采用现金补偿，减免税费，缴纳医疗保险，缴纳养老保险，提供定期的体检和保健服务，建设配套的健身房、社区电影院和图书馆等设施供当地居民无偿或低价使用，实施优惠供水、供电、供热等服务，改善社区绿化环境等，提高民众对垃圾焚烧项目的认可度。其次，针对垃圾焚烧项目可能造成的环境风险，创新环境保险模式，由项目法人为“邻避”设施投保，借助保险工具来分担“邻避”项目的环境风险，参与环境污染事故处理与赔偿，降低周边居民风险担忧。再者，针对新建垃圾焚烧项目可能造成的失地和失业风险，创新就业补偿模式，为他们提供就业机会。最后，针对受损群体对可持续发展的期盼，创新补偿的股权“邻利”模式，让他们入股项目，实现共享发展。

协调发展，健全社会心理补偿模式。社会心理补偿在补偿过程中易被忽略，但却十分关键。单一的经济补偿若使利益相关者产生被敷衍或不被重视的感受，那么“邻避”冲突就难以避免。首先，要克服在决策过程中缺乏利益相关人参与，利益受损者不相信政府，博弈各方信息不对称所造成的心理负外部性。其次，从产生“邻避效应”的根源着手，针对民众特殊心理采取相应措施，改变其认知，加大其话语权，从而降低公众抵触情绪。要通过深入沟通使民众可以接受这个方案，从心理上得到满足感，最终接受这个项目的建造。最后，探索以社会心理补偿为基础的多元化补偿模式。社会心理调控是缓解当前社会各种压力的有效手段，在“邻避效应”的补偿机制中始终要将社会心理补偿作为基础和核心，在此基础上灵活运用多元补偿方式，将有助于“邻避”效应的心理调适，有助于政府和民眾友好协商处理“邻避”冲突。

绿色发展，建立生态改造补偿模式。进行生态改造补偿，一方面可以使公众直观体验到被补偿被重视的感觉，另一方面也是化“邻避”为“邻利”的低成本方式。首先，对垃圾焚烧设施进行安全化和生态化设计。集再生设计、低碳生活、宣传教育、娱乐体验等功能于一体，寓教于乐，为居民创造舒适的公共空间。其次，进一步推进垃圾焚烧设施的精细化建设。要将设施的建设与周围景观融为一体，将垃圾处理厂建成绿色、自然、美好、功能复合的公园。最后，推动垃圾焚烧设施由“厌恶型”设施向“亲民型”设施转变，成为与周边环境相融合的环境友好型公益设施和宣教基地，促进周边环境的可持续发展。

3结语

本文通过剖析垃圾焚烧项目“邻避”效应产生的根源，系统性、建设性地提出我国垃圾焚烧项目管理的体制创新、机制创新和模式创新，化“邻避”效应为“邻利”效益。这对于解决我国目前垃圾焚烧项目“邻避”问题和治理其他“邻避”型事件高发的现实问题有重要实践借鉴意义和理论参考价值。

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