彭妤琪，王进，王卫东



国家铁路与社会资本合作项目遴选体系研究

彭妤琪，王进，王卫东

(中南大学 土木工程学院，湖南 长沙 410004)

为积极推动国家铁路和社会资本合作的顺利实施，通过定量与定性相结合的分析方法，构建国家铁路和社会资本合作项目的遴选体系。先采用逻辑赋值法实现项目初筛，再借助加权灰靶决策法进行择优选择，便可在前期通过“是否可行”和“是否满意”2个步骤高效准确完成项目识别，遴选出兼顾政府、社会资本和公众三大利益群体核心诉求的合作项目。研究结果表明：该方法科学合理，符合实际情况，能够提升遴选效率，确保遴选公平，减少遴选成本。

遴选体系；合作项目；国家铁路；社会资本；PPP

《中长期铁路网规划(2016~2025)》中明确指出：到2025年，铁路网规模达到17.5万km左右。预计“十三五”期间铁路固定资产投资总额将达到3.5万亿元。规模如此巨大的投资，前所未有，仅仅依靠政府投资和银行贷款远远不够，为此政府和铁路主管部门相继出台一系列相关政策，明确提出PPP(Public-Private Partnership)模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，应尽快形成积极吸引社会资本包括地方政府和民间资本投资铁路建设的制度体系[1]。2014年财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行)第二条规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。为鼓励社会资本对铁路领域的投资，并真正实现“扩大有效投资”，建立健全国家铁路与社会资本合作项目的遴选办法成为当务之急。国外学界针对国家铁路与社会资本合作的研究集中在铁路行业管理民营化的经验总结上。20世纪70年代，美国宾州中央铁路的破产引发西方发达国家相继展开民营化改革[2]。引入社会资本的实施效果不一：Guetschow[3]论证了加拿大铁路1990~2011年实行私有化后服务质量得到大幅改善，但铁路项目被私有化后重新回到公有制轨道的合作失败案例也屡见不鲜[4]。国内的相关研究集中在4个方面：一是关注国家铁路民营化的观念引进和战略构想问题[5]，二是聚焦于吸引社会资本参与铁路运输的体制问题[6]，三是热议铁路行业社会资本准入的法制问题[7]，四是探讨激励社会资本积极自愿进入的机制问题[8]。随着学界的勤耕不辍，目前的研究呈现出更加具象化、本土化的良好态势，有望降低社会资本进入铁路行业的难度，增加铁路行业对社会资本的吸引力。铁路是政府主导兴办的“实体基础设施”(Physical Infrastructure)，具有准公共产品属性，类属于公共服务。铁路行业的可持续发展需要准确、快速地遴选出适宜与社会资本展开新型合作模式的优质铁路项目[9]。遴选是指从已有铁路建设项目储备库或社会资本提出申请铁路规划外项目中筛选条件成熟的建设项目。国家铁路与社会资本合作项目遴选，是各级政府与社会资本合作顶层设计的重要组成部分[10]，通过遴选优质合作项目，促请政府强化监管，促进行业良性竞争，促使社会资本自律。

1 国家铁路与社会资本合作项目遴选体系构建

1.1 国家铁路与社会资本合作项目遴选体系构建整体思路

国家铁路与社会资本合作项目遴选是指政府通过对铁路潜在项目进行详尽的调查研究，广泛收集潜在铁路项目信息，认真进行遴选。遴选内容主要包括项目是否可行、是否满意以及优化建议。遴选目的在于确定既适合铁路发展战略又能吸引社会资本，同时保障公众基本权益的项目作为合作项目。遴选体系将合作项目遴选划分为3个阶段，包括项目提出、预评价和分类管理，如图1所示。其中，项目提出阶段主要是为了汇总项目信息，项目预评价阶段包括“是否可行”和“是否满意”2个步骤，分类管理阶段主要是为了分类优化。本文主要针对项目预评价阶段的决策工作展开。

图1 合作项目遴选阶段划分

1.2 初步筛选——“可行性测评”(图1中②阶梯)

开展可行性测评工作的主要目标是：通过定性分析，初步判断备选项目是否适合作为铁路与社会资本合作项目进行推广实践。项目须获得政府、社会资本、公众3个核心利益群体[11]的认可：政府是否会将该项目作为合作备选项目；社会资本参与合作项目的意愿是否强烈；公众是否支持该项目的建设。可行性测评应当基于此三者的视角，分别判断备选项目本身特质是否适用于铁路与社会资本合作的模式。若契合度较高，则备选项目进入满意度评级阶段；若契合度较低，则放弃使用铁路与社会资本合作模式，转而寻求其他可行的项目推行方式。通过文献检索、资料归纳，梳理国家、各省市有关单位、机构发布的支持、引导、规范社会资本参与铁路行业的文件，分析合作项目案例成败关键因素，所确立的可行性评测准则[12−14]如表1所示。

1.3 择优选择——“满意度评价”(图1中③阶梯)

通过可行性测评的备选项目才能进入满意度评级阶段。满意度是一个相对概念，此处所述的利益相关者满意度是指利益相关者期望值与实际值之间的匹配程度，匹配度越好，则满意度越高；匹配度较差，则满意度较低。据此，将国家铁路与社会资本合作项目中3大核心利益相关者的满意度分别界定为：政府——政府通过项目实施可带来的综合效应与期望值之间的匹配程度；社会资本——社会资本通过参与项目投资建设给企业发展带来的利好与期望值之间的匹配程度；公众——项目建设运营给公众带来的实际获益与期望值之间的匹配程度。根据合作项目特质，对文献、案例以及相关文件所涉及指标进行筛选和统计，遵循SMART原则，结合行为访谈结果，建构满意度指标体系[15−17]如表2所示。

表1 可行性评测准则表

表2 满意度指标体系

2 国家铁路与社会资本合作项目遴选体系的方法论研究

2.1 基于逻辑赋值法的“是否可行”决策

“可行性测评”阶段采用逻辑赋值法。先做如下规定：

当涉及某条准则而应放弃选择某一项目为合作项目时，该条准则取值为“0”；

当涉及某条准则而应选择某一项目为合作项目时，该条准则取值为“1”；

当不涉及某条准则时，该准则取为1。

Max(1，2，…，X)=1，Min(1，2，…，X)=0

以政府视角为例，陈述决策主体对备选项目可行性的判断流程，如图2所示。

图2 政府对于备选项目可行性的判断流程

其中：

Min(ZF1，ZF2，ZF3)：若项目涉及ZF1，ZF2和ZF3中的任一条，且应该放弃项目，则直接放弃；

Min(ZF4，ZF5)：若项目涉及ZF4和ZF5，且应该放弃项目，则进入专家评价环节，否则，直接进入下一环节；

专家评估Z1：若项目涉及ZF4和ZF5中所罗列的范围，则专家针对该准则评估该项目是否具有特殊性，使其即使属于该准则中所罗列的范围，也能进入下一环节。若没有需要特殊考虑的因素，则应该放弃该项目。

Min(ZF6)：若项目涉及ZF6而应该放弃项目，则进入专家评价环节，否则，直接进入下一环节；

专家评估Z2：若项目涉及ZF6中国家政策鼓励的范围却应该放弃，则专家评估该项目是否有其特殊性，使其须被放弃。若没有需要特殊考虑的因素，则应该接受该项目。

最终得出政府方对于该项目的判断值VZF。

通过应用类似判断流程，分别从政府、社会资本和公众3个核心利益相关者的视角对备选项目可行性进行测评，将各个主体的判断结果进行排列组合，共计有8种情况，如表3所示。

1) 当ZF=0，项目直接放弃。当政府认为该项目不适合社会资本参与时，政府作为潜在项目的提供方和参与主体，不会主导推行该项目选用国家铁路与社会资本合作模式。

表3 3方利益相关者评价结果组合

2) 当ZF=1，SZ=0和GZ=0，项目直接放弃。当社会资本认为该项目不适合参与、公众视项目为不该上马、只有政府主导意愿强烈时，项目同样选择放弃。主要缘由在于社会资本在综合考虑项目大环境的基础上不愿参与该项目，加之公众从切身利益感受层面也对该项目的推行持否定态度，由此可知项目推行铁路与社会资本合作模式的阻力巨大，故不能推选为备选项目。

3) 当ZF=1，SZ=0和GZ=1，项目进入协商阶段。当政府认为该项目适合社会资本参与，但对社会资本缺乏吸引力时，此时应综合经济环境、社会环境以及政策环境来提升该项目对社会资本的吸引力。主要体现为政府提供给社会资本的补偿措施等。因公众对项目实施持强烈意愿，故此时公众也应多配合政府实施相关政策促进项目落地。

4) 当ZF=1，SZ=1和GZ=0，项目进入协商阶段。当政府、社会资本都觉得项目可以选为铁路与社会资本合作项目，但公众不同意时，可组织3方进行协商[18]。一方面，公众不同意可能性有3种：铁路沿线直接相关的公众不同意，主要体现为邻避效应，公众并不希望对自身影响大的建设项目建于自己住所附近；社会公众普遍不同意；以上两者都有。来自不同层次利益主体的意见，需要政府在协商时站在不同层次分析问题。另一方面，公众不同意，可能是知识分子的引领、媒体的影响、相关企业对舆论的操纵等。虽然表现形式是公众不同意，但推动公众不同意的原因可能是多方面的。在政府探讨对公众的利益让渡方案时，首先需详细分析公众不同意的关键所在，进而提出有针对性的解决办法。例如，可通过社会资本承诺票价的最高涨价限度、对选线进行适当调整、增加征地拆迁补贴等方式对公众让渡利益。最好的情况是最终达到3方都同意项目作为合作项目建设；但也存在社会资本认为自身需要让渡的利益过多而放弃参与的情况，此时项目只能放弃。

5) 当ZF=1，SZ=1和VGZ=1，项目进入满意度评价阶段。

2.2 基于加权灰靶决策法的“是否满意”决策

运用表2构建的满意度指标体系进行决策时，需要重点考虑的问题是：指标权重的设置和决策模型的构建。解决这2个问题的思路是：第一，指标权重的设置需综合考虑定量与定性评价指标，将主观与客观2种权重设置方法相统一；第二，利用加权灰靶决策模型建立项目选择决策模型[19]。

灰靶(Grey Target)决策理论是在灰色系统理论基础上提出的处理模式序列的一种灰关联分析理论，常应用于解决多指标决策问题。其原理是：在没有标准模式的条件下设定一灰靶，在该灰靶中，将基于各指标的方案最优(即靶心)设定为标准模式；比较待评模式与标准模式，计算各模式与靶心的灰关联度(即靶心度)；根据靶心度等级划分标准，进行模式分级，确定评估等级[20]。简言之，灰靶决策法主要体现为以下步骤：①矩阵规范化变换； ②确定靶心；③计算靶心度；④进行方案评级。靶心度越大，表示方案越优；靶心度越小则反之。

在实际决策中，各指标往往具有不同的作用和重要度，忽略各指标的权重会对评价结果的精度产生严重影响，因此需要对原灰靶决策模型进行一定改进。

1) 确定模型矩阵

假设现有个待评价的对象，个评价指标。对象对指标的属性值为x(=1, 2, …,;=1, 2, …,)，则可构造×阶评价指标矩阵。

2) 权重的计算

3) 矩阵规范化变换

由于不同指标的意义、性质和量纲可能各不相同，在决策时难以对其进行直接比较，因此需要先将原始决策矩阵转化为规范化矩阵。按照评价指标矩阵中各个指标极性的差异，将评价指标集分为越大越好型(如项目社会效应)与越小越好型(如沿线地质复杂程度)两大类指标。利用“奖优罚劣”算子对决策矩阵进行规范化变换，“奖优罚劣”的基本原则是：在[−1,1]区间，指标若优于平均水平时，赋予其[0,1]之间的正值；若劣于平均水平时，赋予[−1,0]之间的负值。由此得到规范化决策矩阵。

越大越好型：

越小越好型：

4) 确定靶心及靶心度

设：

根据靶心度大小，对各个方案进行排序，靶心度愈大，方案愈优。

根据最少信息原理，靶心度应平均分档，因此有[0.9,1]，[0.8,0.9]，[0.7,0.8]，[0.6,0.7]，[0.5, 0.6]，[0.4,0.5]，[0.3,0.4]，[0.2,0.3]，[0.1,0.2]。

根据灰色系统定理有：

因此，[0.3,0.4]以下各档没有意义。把靶心度均衡分级为[0.9,1]，[0.8,0.9]，[0.7,0.8]，[0.6,0.7]，[0.5,0.6]，[0.4,0.5]，[0.3333,0.4]7级。

3 算例分析

将本文所建构的遴选体系应用于实际案例，有助于审查方法是否具有合理性、可行性和先进性，是否符合实际情况。

以某拟建城际铁路项目为例，对该项目进行最初的可行性评价时，政府、社会资本和公众三方的评价结果分别为ZF=1，SZ=0和GZ=1，即政府与观众均持赞成态度，但因为项目融资金额巨大，并且缺乏已有成功项目经验，所以对社会资本不具有足够吸引力。为此，政府提出4项对策给企业吃下“定心丸”：配套优厚政策，提高项目的实际收益率；政府明确出资方案，打消了社会资本的顾虑；确保安全退出机制，享受政府补贴，减少政策和法律风险；职能合理分担，政府和社会资本各司其职，互相取长补短。加之公众对该项目的建成寄予厚望，故对政府促进项目落地所实施的相关政策，配合度极高，这也在一定程度上打消了社会资本的顾虑。于是，在政府与社会资本经过一段时间的磋商后，项目可行性测评的最终得分变为ZF=1，SZ=1和GZ=1，进入满意度评价阶段。

满意度测评指标的权重，体现了定性分析和定量分析有机结合的原则。其中专家调查这一环节，参与调查访谈者都是工程项目投融资领域或铁路运输业具有丰富经验的资深专家。调查分为3个工作期：前期工作是采用网络问卷的方式对专家群进行调查；中期工作是在得到初次权重值后，将初步结果反馈给专家群，听取他们对于初步结果的修正意见，并重新计算权重值；后期工作是选择几位专家就修订后的权重值进行深度访谈，以明确权重的合理性和实用性。

4 结论

1) 为能够在过去主要由政府主导的铁路建设领域实现“引资、引技、引智”，搭建科学合理的国家铁路与社会资本合作项目遴选体系具有必要性和重要性。遴选体系将合作项目遴选划分为项目提出、预评价和分类管理3个阶段。其中，项目预评价阶段是整个遴选工作的关键步骤，也是本文的主要研究内容。

2) 项目预评价阶段包括“是否可行”和“是否满意”2个步骤：可行性测评排除在当前情况下一定不可行的项目，减少后续遴选工作成本；通过可行性测评的项目，可进入满意度评价，以筛选出投资主体意愿更强、发展前景更加可观的合作项目。

3) 针对上述2个环节，分别建立操作性强的决策指标体系，并相应采用“逻辑赋值法”和“灰靶决策法”获得正确的评价结果。通过算例分析可知，这一方法弥补了该研究领域的空白，具有创新性和实效性，能够为国家铁路与社会资本合作项目长效、可持续发展提供助力。

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(编辑 蒋学东)

Research on national railway and social capital cooperative project selection system

PENG Yuqi, WANG Jin, WANG Weidong

(School of Civil Engineering, Central South University, Changsha 410004, China)

In order to actively promote the smooth implementation of national railway and social capital cooperation, the selection system of national railway and social capital cooperative project is constructed by means of quantitative and qualitative analysis. The results show that the first screen of project is realized by the method of logical assignment. Then with the help of weighted gray target decision method, the project identification can be finished efficiently and accurately by two steps of “feasibility” and “satisfaction”, and cooperative projects which take into account the core demands of three major interest groups of government, social capital and public are selected. The method is scientific and reasonable, accords with the actual situation, enable to improve the selection efficiency, ensure the selection of fairness and reduce the selection cost.

selection system; cooperative project; national railway; social capital; PPP

10.19713/j.cnki.43−1423/u.2018.10.034

U2-9

A

1672 − 7029(2018)10 − 2707 − 08

2017−08−31

国家铁路局资助项目(KF2016-008)

王进(1972−)，男，贵州湄潭人，副教授，博士，从事项目管理研究；E−mail：csruwangjinz@126.com