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基层城管执法的指挥主体与责任主体

2018-10-31张琴琴

北京观察 2018年10期
关键词:城管局主体资格依法行政

文 张琴琴

北京市将基层城管执法队伍的人、财、物统交街道管理,实现了街道的直接指挥、调度,增强了街道解决辖区社会治理问题的能力,对改变长期以来存在的“看得见管不了”现象起到了重要作用。这在“疏解整治促提升”等专项行动中,有着具体生动的体现。

当前,改革需要处理好的问题是:执法指挥主体与执法责任主体不一致。虽然基层城管执法队伍由街道办事处直接指挥、调度,但仍是区城管局的派出机构。按照法定职责,区城管局是执法主体,对街道城管队的执法结果负责。目前,各区的基本做法是:街道城管队作出处罚决定前,报区城管局进行审核和盖章。

街道办事处指挥城管队执法,法律责任由区城管局承担,容易在工作上引发矛盾。一旦执法结果引发投诉举报、复议应诉,特别是出现被追责的风险时,矛盾就会显得更加突出。目前,这一问题还没有得到有效解决,对一线执法总量和效能都带来一定影响。

解决这一问题,有两条路径可供选择:

摄影 秦焕钧

第一条路径是赋权。赋予街道办事处城管执法主体资格,使街道办事处既有指挥权,又有执法权;或者赋予街道城管队执法主体资格,由街道城管队对执法结果负责任。两种做法都可以解决“权责统一”的问题,但也都缺少重要的前提条件:一是街道办事处作为区政府派出机关,不是一级政府,不具备执法资格。二是给予街道城管队执法主体资格,不符合现有上位法规定。在依法行政前提下,法治要件缺失决定了赋权这条路难以走通。

第二条路径是理顺机制。理顺街道办事处与区城管局的工作衔接机制,使执法指挥主体与执法责任主体在工作上各司其职、协调运转。

推动街道和城管部门对执法重心下沉形成正确认识。作为区委区政府派出机关,街道在基层治理中的职责定位应是,受党委政府委派,组织、协调和推动辖区力量,统筹实施社会管理和公共服务。街道城管队归街道管理,强化的是街道在辖区范围内对城管执法的指挥,提高执法效率,不是赋予街道执法权,没有改变区城管局的法定职责。针对辖区有关的治理问题,街道的指挥权具体体现在组织调动所属城管队,及时发现和处置违法行为。市区城管局的责任在于支持帮助街道管好用好这只队伍,不能因直接领导权交给了街道,在基层执法工作上做旁观者。目前,这方面还存在一定的认识问题,应召开全市街道和城管部门参加的工作会议,及时统一思想。

推动街道和城管部门对执法重心下沉形成正确认识

理清街道和城管部门在执法中的具体职责。基层城管队伍的人、财、物归街道管理后,街道应建立健全相关制度和机制,确保队伍有效高效履行职责,充分发挥应有作用。区城管局应将工作重点转到对街道和城管队的业务指导、培训、考核等方面,使街道具备依法科学组织实施辖区城管执法的能力。同时,在街道城管队执法的合法性审查上,要切实担负起责任,依法快速准确做出审查决定。市城管局应加强全市城管执法的顶层设计,及时了解、汇总执法重心下移后遇到的问题,集中进行研究,有效加以解决,确保改革顺畅、执法顺畅、关系顺畅。从提高执法效率看,可以借鉴交通执法的做法,针对现场取证简明直接、处罚额度适宜、执行便捷快速的案件,授予街道城管队直接作出执法决定的权限。

建立街道与城管部门意见分歧解决机制。在基层重要治理问题上,街道更注重解决的有效性,城管部门相对更看重解决的合法性。有不一致的意见,属正常现象。对一般性的分歧,可通过制定议事规则和制度,共同商议解决。遇重大分歧,可由区政府法制部门组织会商,做出最终决定。涉及重大执法案件和跨区域执法案件的审理,可创新区城管审理委员会机制,吸纳街道参加其中,参与决策。通过完善工作链条和机制,为实现基层城管执法的“权责统一”提供保障。

积极推进城管执法领域立法。法的制定和完善是坚持依法行政的应有之义,也是践行依法行政的重要方式,更是实现依法行政的重要基础。上海市2015年制定出台了《上海市城市管理行政执法条例》,天津市2014年制定出台了《天津市街道综合执法暂行办法》。我市目前还没有专门针对城管执法的法规,应以新一轮机构改革为契机抓紧研究制定。立法过程中,应注意与上位法相统一,与推动城市治理重心下移相适应,充分听取部门和街道两方面意见,找准和抓住制约市委市政府决策部署落地的关键问题,以立法形式有针对性地加以解决,推动我市城管执法重心下沉街道的改革取得实效。

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