沈玉华

（湖北省襄阳市公路管理局，湖北 襄阳 441003）

“花钱必问效，无效必问责”，经过多年的推动，我国目前的预算绩效管理已经取得了显著成果。据最新报道，当前全面实施预算绩效管理的顶层设计文件正在酝酿中，包括第三方评价体系等制度文件正在起草，未来我国预算绩效将实现预算范围全覆盖，实现贯穿预算的全过程。由于公路行业的特殊性，公路部门的预算绩效管理工作起步较晚，进展较慢。要想尽快跟上时代步伐，笔者认为，必须从预算绩效管理的源头— —绩效目标的设定入手。下面，笔者将针对普通国省干线公路养护项目绩效目标的设定谈一点个人的想法。

一、设定绩效目标存在一定困难

按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，公路部门是设定公路养护项目的绩效目标的主体。笔者长期编制基层公路部门预算，深感设定公路养护项目的绩效目标存在诸多困难，主要体现在以下几方面：

（一）公路行业本身特点突出，影响绩效目标设定。因为公路项目的计划、批复和实施存在时间差，从而导致结转结余资金数额巨大。我国大多数地区交通公路部门的工作会议一般都是在年初召开，而预算却在上年的八月份就已经开始编制，因此公路养护项目只能按大类专项反映，无法细化到具体的工程项目。第二年执行预算时再通过计划批复细化到具体路段或实施单位。待计划批复，项目履行必要的程序后，真正开始实施往往已到下半年了，造成跨年度实施项目较多，形成年终资金结转结余，削弱了预算的准确度。这样直接导致了绩效目标的设定与后期的预算执行产生偏差。

（二）体制影响基层管理模式，导致绩效目标设定流于形式。受传统预算体制的影响和基层人员素质限制，目前大多数县市公路部门没有自主编制部门预算，而是由上级交通主管部门代编，导致预算编制基本就是闭门造车，太过宏观，缺乏针对性，绩效目标的指向不明确，细化和量化不充分，甚至出现为确保年终通过绩效评价而故意降低绩效目标的情况，绩效目标的设定流于形式。

（三）行业缺乏规范的指导性目标。公路养护预算项目主要包括公路改扩建、大中修、小修保养、安保工程、灾毁抢通、标志标线等，这些项目本身特点突出，大致可概括为点多、线长、面广、业务量大、资金来源复杂。不同的作业项目，作业内容不同，衡量指标不同，产生的社会效益也不同。由于财政系统的各项指标大都是共性指标，而交通部门的绩效管理工作起步较晚，交通部门尤其是公路行业缺乏一套针对性的指导性标准，使得公路部门作为主体设定绩效目标困难较大。

（四）内部管理跟不上，部门之间缺乏沟通。在长期的实际工作中，有一种观念始终认为预算编制和管理是财务部门的事情。但在项目支出的预算编制和管理中，尤其是项目绩效目标的设定上，财务人员对项目的功能性和效益性的理解是相当有限的。由于缺乏对项目的根本了解，部门之间又缺乏沟通，导致财务人员在设定项目绩效目标时无从下手，甚至有可能出现设定的目标偏离项目最基本目标的情况。

二、公路养护项目如何设定绩效目标

根据公路行业的特点，结合在工作中编制绩效目标的实际操作经历，下面谈谈自己对公路养护项目绩效目标设定的几点心得，供大家探讨。

（一）设定项目绩效目标的基本方法

一般遵循“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配”原则，通常分四个步骤：

首先，对项目的基本内容进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、受益对象等；

其次，依据项目的基本内容，预计项目要达到的总体产出和效果，并以定量和定性相结合的方式表述项目所要实现的总体目标；

再次，对项目总体目标进行细化分解，从中概括提炼出最能反映总体目标的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标；

最后，通过搜集相关标准数据，确定绩效标准，并结合项目预期进展和预期投入情况，确定项目绩效指标的具体数值。

其中第一、二步，可参考项目工可研批复文件或初步设计批复文件的相关内容进行综合表述，第三、四步需要根据项目的具体情况和各项要求，确定最能全面反映项目特性的各项指标及指标值。

（二）公路养护项目的绩效目标设定

以某市州公路局××公路改扩建工程项目的绩效目标设定为例：

1.设定该项目总体目标：结合该项目的工可研批复文件和初步设计批复文件，总体目标可以这样表述：按照建设环境友好、资源节约型公路的要求，规范施工组织管理，严格控制项目投资，积极落实节能减排，合理安排工期，以达到完善区域路网结构，提高道路通行能力和服务水平，促进地方经济社会发展和旅游资源开发的目标。

2.设定该项目绩效指标：该项目在设定绩效指标时，从严格公路项目的规范化组织管理出发，同时考虑到了将来绩效评价的全面客观性和可操作性，设定了三个一级指标：过程指标、产出指标和效益指标。

（1）过程指标：反映该项目从立项到实施过程当中的各项工作指标，同时下设了项目申报与审批、项目实施管理和资金管理三个二级指标。在二级指标项下，根据实际需要又设置了三级指标，如表1。

（2）产出指标：反映该项目阶段性完成的指标情况及项目最终完工的各项指标，同时下设了工程实际完成率、工程完成的及时率、工程质量达标率等二级指标。在二级指标项下，根据实际需要设置三级指标，如表2。

（3）效益指标：反映该项目的完成带来的各方面的改善情况，同时下设了社会效益和环境效益两个二级指标。在二级指标项下，根据实际需要设置三级指标，如表3。

表1

表2

表3

3.指标值。具体指标值的设定，应该参照历史标准、行业标准、计划标准，结合项目实际情况综合设定，既要满足对项目本身的绩效评价需求，也要与项目预算合理匹配，具有实际的可操作性。

三、关于公路养护项目设定绩效目标的几点建议

通过长期在基层公路财务部门工作的经历，笔者深切体会到作为一名公路财会人员在实际编制绩效目标时的无助，面对财政部门对项目进行绩效评价时的无措。在此提出以下几点大胆建议供大家讨论，并希望能对改善现状有所帮助：

（一）加强行业指导。由于公路部门的项目专业性强，内容繁杂，社会效应广泛，行业主管部门应尽快建立一套适用于公路部门的规范化的预算绩效管理指标体系及相适应的指标标准，便于基层公路部门根据各自的实际情况，有针对性的开展预算绩效管理工作。

（二）理顺管理体制。严格执行“谁申请资金，谁设定目标”的原则，基层公路部门作为一级预算单位，必须编制本单位的部门预算，同时申报本单位的预算绩效目标。上级交通主管部门应联合财政部门，加强对基层预算编制情况的检查督办，纠正上级主管部门代编预算的状况，理顺预算管理体制，为顺利开展绩效管理扫清障碍。

（三）强化内部协调。作为绩效目标的申报主体，公路部门内部应该加强业务科室的协调沟通，建立健全预算绩效管理工作机制，由财务部门牵头，各业务科室共同参与到编制绩效目标、设立指标体系、各项绩效指标的汇总、报送、调整以及对绩效目标完成情况的过程监控和评价的工作中，彻底改变财务人员“单打独斗”的局面。