郭帅新

(四川大学经济学院，四川成都610064)

一、问题的提出

在我国城市体系中，行政资源对区域要素的集聚作用突出，等级化的城市行政管理体制使我国各个行政等级的城市拥有不同的获取资源分配的权限。[1]一般而言，高行政级别城市会凭借其行政手段和行政等级的优势攫取下级城市的资源，同时影响相关市场要素的基本流向，使之从低等级城市向高等级城市流动。[2]北京作为中国的首都、直辖市，基于其行政资源优势和独有的高等级城市优势过度集聚全国(尤其是京津冀地区)的城市发展资源，从而导致北京的城市功能呈现出明显的过载状态。因此，推进“非首都功能”疏解工作，解决行政资源对经济社会资源的过度集聚问题，成为优化北京首都功能的重要路径。

与北京的首都行政资源类似，省会城市作为一省的省级行政中心，是省级党政机关所在地，其行政地位对全省经济社会资源的配置也具有强势的集聚作用。然而，城市职能过度集中所引发的“大城市病”问题，在我国诸多特大城市，特别是在省会城市体现得尤为明显。一方面，城市功能叠加和资源过度集中使得省会城市规模不断扩张，加剧了环境污染、交通拥挤、住房紧张等一系列“大城市病”，进而出现较大的城市治理难题和宜居发展困境，不利于省会城市的健康持续发展；另一方面，省会城市拥有的强大政治势能优势，很大程度上会助推其在省域内形成单极发展，加剧了省域各城市间发展的不平衡和不协调，不利于区域的持续协调发展。因此，优化省会城市的城市职能体系、提升城市职能运作效率显得尤为迫切。

从一省发展的全局看，省会城市在省域经济社会发展中具有独特的引领作用，是辐射和带动省域经济和社会综合发展的重要极核，省会城市需要不断提升自身的实力和综合影响力，才能形成对其周边地区的辐射带动力，进而推进整个区域的发展与进步。因此，在城市发展新时期，应科学研究省会城市职能，识别省会城市的非省会城市职能，推动省会城市的部分非省会城市职能有序地转移和疏解，以突出省会城市的核心职能，实现省会城市职能的有效发挥和省会城市的高质量发展。本文分析省会城市的非省会城市职能的内涵、特征和成因，探讨非省会城市职能的识别方法和技术路线，对于省会城市职能的优化和非省会城市职能的疏解，都具有一定的基础指引作用。

二、非省会城市职能的内涵及与省会城市其他职能的关系

作为城市科学研究的专业术语，城市职能是指城市在国家或区域的政治、经济、文化等各个领域的活动中所起的作用和承担的分工。[3]省会城市作为一类特殊城市，既有一般城市的特征，又有其特殊之处。从城市职能内容看，省会城市不仅有一般城市所具有的全部一般职能，同时还有一般城市所不具备的特殊职能——由省级党政机关所在地而产生的相关城市职能，即省会城市核心职能。省会城市的非省会城市职能的载体是省会城市，它与省会城市职能共同构成省会城市职能体系。

(一)省会城市职能的内涵与特点

目前，省会城市职能在国内尚无明确定义。本文借鉴既有的城市职能和非首都功能的研究成果，对省会城市职能的内涵和特点进行论述与分析。

1.省会城市职能的基本内涵。省会城市作为省级党政机关所在地，除了具备一般城市的必要功能，还应具备省级行政中心的特殊功能。因此，省会城市职能可以围绕省级行政中心的作用来界定，即为确保省级政治、行政机关高效运行和维持省级行政中心地位所必需的服务职能以及相关配套职能。不同于欧美等国家的部分首都或省会城市(其行政中心、经济中心及其他中心多是相对分离的状态)，中国的省会城市不仅仅是一省的政治-行政中心，同时还是省域的经济中心、文化教育中心、科技创新中心及交通通讯中心，属于集多种中心于一体的、功能高度集聚的城市。从这个角度看，省会城市职能是多种城市功能和作用集聚于一体的综合型城市职能。

2.省会城市职能的特点。省会城市作为一省的政治-行政中心，在省域经济社会发展中通常具有举足轻重的地位。省会城市职能具有政治资源独占性、省域城市首位性和关系复杂性等特点。

第一，政治资源独占性。通常情况下，作为一省的省会城市，有且仅有一个，因此，省会城市应具备超越一般城市且服务于省级政治-行政中心的特有职能，这一职能构成省会城市的主导职能，是省会城市独有的职能。换言之，只要省级党政机关的所在地不发生变化，省会城市服务于省级政治-行政中心这一主导职能就不会发生改变，更不会因为省域内其他地区的经济社会发展程度超越省会城市而被取代，这就是省会城市职能的政治资源独占性特点。

第二，省域城市首位性。在我国特定的行政体制下，省会城市可以凭借其独特的政治资源优势在发展中占得先机，得到优先发展的机遇和条件，成为省域乃至更大区域的经济中心、文化中心、交通中心、科技中心，即省会城市具备省域首位城市的特征。

第三，关系复杂性。省会城市的核心职能及非省会城市职能在关系上具有明显的微妙性。省会城市职能过强或过弱都会对省会城市运作产生负面影响：省会城市职能过度集聚将会影响各类资源的高效配置，而且行政职能影响下的资源配置在一定程度上也会制约市场作用的发挥；省会城市职能过弱则会影响省会城市的管理职能，不利于其省域经济龙头作用的发挥。同时，省会城市在发展进程中，其职能属性会逐步发生变化，从本质上讲，省会城市的发展过程，也是省会城市的核心职能与其非省会城市职能不断演进、相互影响的过程。

(二)非省会城市职能的概念与内涵

省会城市的非省会城市职能并非是简单地除省级政治-行政中心职能之外的其他职能，它在一定程度上类似于北京的“非首都功能”，是相较于省会城市职能的一个概念，是一个相对综合和复杂的城市职能集合。

1.非省会城市职能的概念界定。非省会城市职能是指对省会城市的功能定位无直接明显影响的、并可能与省会城市行政效率产生冲突的非核心职能，它与省会城市职能共同组成省会城市职能体系。因此，非省会城市职能属于省会城市的非核心职能，它不直接服务或配套于省级行政中心功能，对省会城市的功能定位及其核心职能的发挥也无直接促进作用甚至存在负面作用。可以说，非省会城市职能在省会城市职能体系中居于附属或多余的地位，是省会城市发展中非必需的一类城市职能。

2.非省会城市职能的基本内涵。非省会城市职能具有独特的内涵：第一，从概念上看，非省会城市职能是省会城市职能体系中的一类城市职能，是相较于省会城市职能的一个概念；第二，从内容范畴上看，非省会城市职能只是省会城市非核心职能的一部分，它与服务于省级行政中心功能的那部分非基本职能共同组成省会城市的非核心职能；第三，从演变历程来看，非省会城市职能并非一成不变，而是随着省会城市功能定位及其发展形势的变化而变化，即非省会城市职能与省会城市职能呈现出相互演进的过程；第四，从影响来看，非省会城市职能对省会城市发展作用并非完全负面，但对省会城市行政管理效率及其辐射带动极核作用的发挥却有着间接的负面影响，对省会城市的长远发展定位也有直接或间接的负面性。

(三)非省会城市职能与省会城市其他职能的关系

省会城市的城市职能可分为省会城市职能和非省会城市职能。其中，省会城市职能不仅包括省级行政中心职能，还包括省会城市所必需的基本职能和部分非基本职能(这部分非基本职能是围绕着省会城市核心职能展开的相关配套职能)；非省会城市职能则是除省会城市职能以外的部分非基本职能，它既不服务或配套于省会城市职能，也不对省会城市职能的高效运作产生直接或间接的促进作用。省会城市的城市职能结构如图1所示。

图1 省会城市的城市职能结构

对于省会城市而言，省会城市职能是省会城市发展的必需职能，决定着省会城市的性质和基本发展方向，对省域经济发展也具有重要的管理与示范效应；非省会城市职能并不能决定省会城市的性质，且对省会行政中心功能的有效发挥也无实质性服务作用。但省会城市职能与非省会城市职能同属于省会城市的城市职能体系，对省会城市的发展均有重要影响。省会城市的健康、有序运作需要省会城市职能体系的高效配合，因此，必须优化省会城市职能，有序疏解和转移非省会城市职能，更好地服务于省级行政中心职能和省会城市的可持续发展。

三、非省会城市职能的成因与内容属性

(一)非省会城市职能的成因

省会城市作为省域内独具政治资源的特殊城市，其省级政治-行政中心地位有力推进了各种城市功能的集聚，而且各种经济、社会等资源要素不断向省会中心城区倾斜，省会城市功能严重过载，进而不服务或不配套于省会城市核心功能的非省会城市职能随之产生。

1.体制因素。在我国，集权体制仍然是行政管理的根本体制，中央政府给予省会城市或首都特殊的行政管理权限和优惠政策，使这类城市在与其他城市竞争中通常处于明显的优势状态。[4-6]从行政管理的角度看，省会城市政府为了实现省域首位城市目标和中心城市的高端定位，必然会凭借其拥有的独特政治资源不断壮大城市的规模和综合实力，并与其他城市展开不对称优势的GDP“锦标赛”。[7]省会城市政府通常以追求经济增长为核心，鼓励和支持优质产业向省会城市集聚，积极争取大型企业(公司)入驻城区，同时出于保护城市整体经济利益，也会阻止部分过剩产业功能外迁，其结果必然导致周边地区的人口与相关产业不断向省会城市集聚。

2.集聚因素。在城市内部层面，一流的城市商务区及优质的公共服务资源，绝大多数都集聚在城市的中心城区。[8]从经济发展的集聚性看，城市中心城区处于相对的经济资源“高地”，具备成熟的经济发展环境，大量的劳动力和产业资源都集聚于此，形成产业发展的基础要素。经济集聚的结果必然导致城市整体格局呈现出以中心城区为核心的圈层化布局。城市核心功能区作为经济要素最为集中的区域，也是最具集聚能力的区域，它对非核心经济要素也具有强劲的集聚能力，成为非省会城市职能的重要承载空间。

3.市场因素。从城市发展基础和条件看，省会城市拥有独特的行政资源优势、完善的城市产业发展环境和公共服务体系，整体发展环境明显优于周边地区。在市场机制作用下，省会城市周边地区的大量劳动力人口，如农村劳动力人口(农民工)、具备一技之长的技术人员等，出于对自身发展的考量逐渐向省会城市迁移，带动省会城市相应产业的进一步发展。而省会中心城区独特的市场优势条件，使其成为承接外来人口的核心区域，直到集聚成本大于集聚效益。在这一过程中非省会城市职能的负面影响逐步凸显出来，集聚不经济问题在很大程度上制约了省会城市核心功能的发挥。

(二)非省会城市职能的内容属性

1.经济活动属性。从根本上讲，城市职能是城市职能部门在经济活动中所起的作用和在区域活动中的分工。[9]因此，非省会城市职能具有典型的经济活动属性，主要表现为相关产业职能部门的经济活动对省会城市职能运作的负外部性。非省会城市职能的相关产业部门经济活动分析如表1所示。

表1 非省会城市职能的相关产业经济活动分析

从城市经济运作系统看，产业职能部门是省会城市经济运作的主体，产业经济活动也直接影响着省会城市职能的运行效果。由于经济要素过度集聚或者产业经济活动与省会城市功能定位不相匹配，在产业人口、要素资源、承载空间、功能定位等方面都可形成具有负面性的非省会城市职能，导致省会城市的规模不经济，从而降低省会城市职能的运作效率。

从产业职能部门运作看，不符合省会城市的整体功能定位及其健康有序运作的产业经济活动，均可被认为是与非省会城市职能相关的产业经济活动。这些经济活动通常处于传统低端经济模式下的产业职能部门，以及对省会城市职能运作无实质影响且会加重省会中心城区功能过载的产业职能部门，如传统低端制造业、城市采矿能源业、传统批发商贸业等。

2.社会活动属性。城市职能在城市社会活动中所起的作用，主要体现在居民生活、人口分布、社会运作等方面。从城市居民生活看，非省会城市职能使省会中心城区的有限空间集聚了过量的非核心人口，这些人口的交通出行、生活作息等活动都会加重省会中心城区的过载状况，对省会中心城区的运作效率，尤其是对省会城市职能的运作效率产生明显的负作用。从城市人口分布看，省会中心城区具备优厚的生活条件和公共服务资源，尤其是省级行政中心所在地，这里更容易集聚城市人口。而在省会中心城区过度集聚的人口，并不一定都是省会城市职能运作所必需的。从城市社会整体运作看，非省会城市职能会不可避免地集聚大量与社会经济活动相关的人口，给有限的省会城市空间带来很大的承载压力，增加了城市通勤成本，加剧了城区资源的紧张和城区生态环境的破坏，最终降低整个城市社会运作效率，从而不利于省会城市的省级行政管理职能的有效发挥。

四、非省会城市职能识别的技术路线与前提

依据非省会城市职能的概念界定，本文以城市职能分类理论为基础，科学界定省会城市的城市职能性质；并利用城市功能定位方法，结合省会城市的发展定位与基本现状，得到非省会城市职能相关的产业职能部门和空间承载区位。

(一)非省会城市职能识别的技术路线

如前文所述，非省会城市职能是城市功能过度集聚导致省会城市承载力不足而产生的。因此，非省会城市职能存在于城市功能过度集聚、城市运作效率低下的省会城市。

非省会城市职能的识别路线是：首先，在城市综合承载力量化分析的基础上，确定非省会城市职能是否存在；其次，再依据城市职能部门的量化分析和省会城市的功能定位，判断省会城市职能和非省会城市职能，进而得到非省会城市职能相关的产业活动载体和社会活动载体(见图2)。

图2 非省会城市职能识别的技术路线

(二)非省会城市职能识别的前提：省会城市承载力评价

省会城市的城市职能是否过载是识别非省会城市职能的重要前提，由此需要对省会城市的综合承载力进行计算，作为省会城市整体城市职能过载的量化依据。本文认为，省会城市的城市综合承载力不足，则说明其非省会城市职能存在。

1.综合承载力的判断方法。城市承载能力是一个综合概念，不仅包括城市硬件承载力，还包括城市软件承载力。[10]对省会城市而言，综合承载力评价指标的设计应重点考量城市的空间、资源和环境对经济社会活动的承载能力，还应切合省会城市的性质，考虑省会城市职能集聚对承载能力的影响。本文结合《中国城市统计年鉴》数据库所涉及的城市指标，选取空间、环境、经济和社会四个方面的承载力评价指标并进行细化(见表2)，力求对省会城市的承载力状况进行客观反映。

表2 省会城市承载力评价指标

首先，对各个指标进行标准化处理[注]在熵值法的计算中，为了避免出现ln(0)这种违反数学的情况，本文用极小值0.000 000 001即1E-09进行替换，这也是数据处理中的一种比较通行做法。：对人口密度和城区单位面积GDP两个指标采取负向标准化处理，即成本型指标处理方法；对其他17个指标采取正向标准化处理，即效益型指标处理方法。[11]

成本型指标公式为：

效益型指标公式为：

其次，采用熵值法确定各项指标的权重(具体处理过程略去)，并将权重与各指标的标准值相乘，得到各指标的分值。最后将各指标的分值加总，即可得到城市综合承载力指标值(C)。

2.省会城市综合承载力的评价。一般而言，在数据处理上，综合承载力低于0.40，则说明城市承载力水平严重不足；而综合承载力在0.65以上则处于相对较佳状态。[12]根据目前使用较多的城市承载力指标梯度设计原则，即以0.1和0.15两个梯度差作为等级划分标准[13]，本文设计了省会城市综合承载力评价标准(见表3)。

表3 省会城市综合承载力评价标准

根据省会城市职能运作的基本要求以及大城市运作效率的判断标准，本文认为，当城市综合承载力指标低于0.65，则说明城市承载能力不足，城市的某些方面存在超负荷运作情况，部分城市职能过载，开始出现非省会城市职能；当城市综合承载力指标低于0.50，则说明城市处于较明显的过载状态；当城市综合承载力指标大于0.65，则说明城市整体运行状况相对良好，短时期内未出现城市职能过载情况。

在省会城市城市职能过载的情况下，可以依次通过准则层、一级指标层、二级指标层的过载情况，对其城市职能的运行状况作出初步判断，并以此作为识别非省会城市职能的基本前提。

五、非省会城市职能的判断

在对省会城市综合承载力判断的基础上，本文借鉴并改进既有的城市职能识别研究成果[14]，通过量化分析对省会城市的城市职能性质进行分类识别，并综合考量省会城市的发展定位与客观需求，科学判断省会城市的非省会城市职能。

(一)省会城市的城市职能分类识别

1.基本思路。对于省会城市而言，省级行政中心职能是其核心职能，不需要进行量化分析；而除此之外的省会城市其他职能，可借鉴国内外对城市职能的分类识别方法，从全国省会城市和省会城市所在省域的城市两种研究维度，对特定省会城市的城市职能状况进行分析，计算其各城市职能强度，进而对非省会城市职能进行客观识别。

2.基本方法。对于非省会城市职能的识别，必须以省会城市职能的判断为根本前提。首先，选取相关指标对城市规模进行初步分类；其次，运用莫尔回归分析法(即最小需求量法)确定城市职能部门的非基本部分比重[15]，以此为基础，利用纳尔逊法对城市职能强度进行细化[16]，并根据职能强度对城市职能进行分类；最后，以省会城市职能识别结果为基础，结合省会城市的发展定位，进一步识别非省会城市职能。

3.数据与指标的选取。本文选择城市的城区面积、从业人口和GDP三个指标作为城市规模分类的参考依据，并综合三者的规模特征，进而对所选取城市群体的城市规模进行分类。同时，考虑到城市职能部门的相关性和数据的相对独立性，本文对《中国城市统计年鉴》中的产业职能部门进行必要的合并和删减，并在命名上加以体现。具体处理如下：(1)考虑到第一产业对省会城市职能运作的影响度明显较低，故删除第一产业(即农、林、牧、渔业)职能部门[17]；(2)对关联性较大的城市职能部门进行合并，并在命名上尽可能体现城市职能部门的综合性和完整性。通过对城市原始职能部门的处理，共形成能源采矿业、制造业、建筑房地产业、交通物流业、信息技术服务业、商务贸易业、住宿和餐饮业、金融业、教育科研业、城市管理服务业、文娱卫社会服务业等11个职能部门(见表4)。本文的主要数据来源于《中国城市统计年鉴》。[注]为保证城市职能识别对城区的针对性，本文仅选取各城市市辖区的产业职能部门数据作为研究数据。

表4 城市职能部门处理情况

4.计算与处理。城市职能识别的计算与处理包括三个步骤：城市规模分类、城市职能部门非基本部分比重的确认、城市职能强度计算。

(1)城市规模分类。首先，对选取的城市规模指标，进一步细化为城市市辖区非农人口数[注]本文所指的市辖区非农人口数，是市辖区城镇单位就业人口中第二产业人口数和第三产业人口数之和。、城市建成区面积指标、城市市辖区GDP数据，并分别进行Z-score标准化处理，再对标准化处理后的三个指标数据的乘积进行开方运算，即可得到城市规模综合指数。计算公式为：

其中，S代表城市规模综合指数，P、A、M分别代表标准化处理后的城市市辖区非农人口数、城市建成区面积、城市市辖区GDP。

其次，运用SPSS软件对各个城市规模指数进行聚类分析，即可得到城市规模分类结果。

(2)城市职能部门非基本部分比重的确认。根据上述城市规模分类结果，从各个规模等级的城市中，找出各个城市规模组的城市职能部门(见表4处理后的城市职能部门)的最小从业人员比重(U)，分别计算出各个城市规模组的城市职能部门从业人员数的中位城市规模数(M)；采用莫尔回归分析法，利用特定的回归方程，对各个城市规模组下U和M值进行拟合回归分析(EVIEWS软件处理)；再利用回归方程，求出每个规模等级下的城市职能部门从业人员最小需求量比重，该比重即为城市职能部门非基本部分比重(S)。

表5 基于城市职能强度的城市职能分类标准

根据城市职能强度的阶梯式特点，借鉴既有的城市职能强度分类识别的相关研究成果[19]，对省会城市这一特殊城市群体进行专门设计，以0.5作为职能强度划分等级的段长[20]，从而将城市职能强度进一步划分为5个等级[21](见表5)。

(二)非省会城市职能的判断思路

总体上看，对非省会城市职能的判断，既要立足于省会城市客观数据的分析结果，又要考量省会城市的发展状况和功能定位。

1.客观分析省会城市的发展现状。省会城市的发展状态并非一成不变，其城市职能结构会呈现阶段性的特点，因此，非省会城市职能的内容也就具有阶段性演变的特征。一方面，对省会城市综合承载力的判断是识别非省会城市职能的重要前提。当省会城市的承载力出现不足，说明部分城市职能对省会城市的发展存在一定程度的不利影响，这部分职能则是非省会城市职能的组成部分；另一方面，省会城市的健康发展通常是建立在其城市职能高效运作的基础上，而非省会城市职能则出现在城市职能运作效率低下的特定情况之下。

2.科学识别省会城市功能定位。对于省会城市而言，其城市职能应围绕省级行政中心地位而呈现出特殊性。一方面，省会城市职能应聚焦于城市内部结构的协调性，通过判定城市功能性质和引导城市功能方向，突出省会城市内部的生产、生活、生态方面的城市职能健康性；另一方面，省会城市职能不应简单局限于其规划定位的高端职能部门活动，更应注重省会城市职能与城市职能体系的有机耦合，以省会城市行政中心职能为核心，配套与之对应的其他城市职能，提高整个城市运作体系的协同性。根据前文对非省会城市职能内容属性的剖析，省会城市职能也具有经济活动和社会活动的基本属性特征。

3.以城市职能强度作为判断非省会城市的客观基础依据。在省会城市综合承载力不足的前提下，根据省会城市职能的识别结果，可以判断哪一类城市职能对省会城市造成了功能过载。非省会城市职能判断可按照以下思路：对于非省会城市职能相关度高的城市职能部门，其职能强度越高，则非省会城市职能的属性越强、负面性越大；对于非省会城市职能相关度低的城市职能部门，即使其职能强度相对较高，其非省会城市职能的属性和负面性也往往较为有限。本文认为，应将城市职能强度与城市职能属性相结合，作为判断非省会城市职能显著程度的基础性指标。

4.明晰非省会城市职能的产业活动内容属性。从内容上看，非省会城市职能是除省会城市职能外不利于省会城市发展的城市职能，但这种职能最终要落脚到具体的产业职能部门活动。在省会城市综合承载力不足的前提下，根据省会城市职能的识别结果，可以判断哪一类城市职能对省会城市造成了过载。隶属于非省会城市职能的产业部门活动，往往在整个城市职能体系中通常具有中低端性，不利于省会城市对省域经济发展引领地位的有效发挥。比如，省会中心城区的低端制造业、低端商贸批发业、传统化工业以及传统低附加值的劳动密集型产业，由于存在明显的负外部性，不论其职能强度高低，都可列为非省会城市职能。

六、非省会城市职能的识别结果分析

依据非省会城市职能识别和判断的结果，本文将进一步分析非省会城市职能的承载区位(空间布局)及其相关的产业职能部门活动。

(一)非省会城市职能的空间布局

省会城市的功能空间布局通常呈现出较为典型的圈层状分布，不同圈层的特征及其功能承载有着较明显的差异(见表6)。一般而言，省会中心城区为核心功能区，是省会城市的核心功能承载区域；与省会中心城区接壤的城市近郊区域，也往往是相对较为成熟的城市功能承载新区，可以成为省会中心城区的诸多城市功能的承载区域，与中心城区共同组成省会城市功能承载区；相距省会中心城区稍远的城市远郊区域，虽与中心城区地处同一城市行政区域，但由于自身发展相对不足，城区经济与社会发展主要依赖于省会中心城区的带动，因而成为省会城市的辅助功能区，主要用于承接部分非核心功能；与省会城市同处一个城市群的周边毗邻城市，其发展多依赖于省会城市的辐射和带动，这些城市的产业经济活动与省会城市有着相对密切的关联，是省会城市的重要经济腹地，可以成为省会城市职能的重要配合区域。

表6 省会城市的城市职能空间布局

从表6可知，非省会城市职能主要分布在省会城市中心城区和省会城市近郊核心区(城市新区)。由于这些地带通常是省级行政机关所在地和城市核心发展区，或是重要的高端核心产业功能区，不可避免地也对非核心产业及其相关人口产生强大的集聚力，所以这两个城市功能区域是省会城市发展的核心区，在承载着绝大多数城市核心功能的同时，也集聚着大量城市非核心功能，而这些城市非核心功能中的相当大的部分又是非省会城市职能。

(二)非省会城市职能的相关职能部门

从省会城市各产业职能基本属性分析着手，各个产业经济部门具有不同的职能强度，而且在城市职能体系中所处的地位也有较大不同。非省会城市职能聚焦于省会城市的非核心职能，是省会城市职能体系中相对过剩或者多余的职能成分，包括产业经济活动和产业人口的社会活动。

通常情况下，非省会城市职能的存在会通过省会城市承载力不足而体现出来。大致表现在四个方面：一是非重要产业过度集聚，二是城区经济空间不足，三是城市通勤运作和维护成本过高，四是城市人居生态环境质量差(见表7)。而导致这四个方面的总体原因是，非省会城市职能部门运作及其配套人口活动的无序，使得省会城市发展空间结构失调。

表7 非省会城市职能识别结果的内容分析

从表7可以看出，非省会城市职能识别结果一般为部分传统生活性服务业、传统制造业、传统商贸批发业等劳动资源密集型产业职能部门，而这些城市职能部门活动又会带来一系列的社会活动，如非核心人口过度集聚、人居空间拥挤、社会不稳定因素增加、城市生态环境恶化等，这些社会活动也与产业经济活动有很大关联。一般情况下，造成省会城市功能过度集聚、城市经济与社会运作效率下降，进而对省级行政中心运作效率产生负面作用的城市职能部门活动，均可识别和判定为非省会城市职能。

七、研究总结与展望

(一)研究总结

本文以省会城市的城市职能运作为研究对象，运用城市职能分类法，综合定性分析与定量分析，探索非省会城市职能的内涵和识别方法。首先，借鉴非首都功能的研究成果，通过对一般城市职能、省会城市职能的分析，本文认为，所谓非省会城市职能，是指除去保证省级行政中心功能高效发挥和省会城市正常良性运作所必需的基本职能以及必要的配套职能外，对省会城市的创新发展、高端集聚、转型升级方面无实质作用，且一定程度上加重省会城市“大城市病”问题的部分城市职能，是省会城市发展非必需具备的城市职能。其次，通过对省会城市综合承载力水平的计算，分析城市职能整体运行状况，确定非省会城市职能的存在性。再次，通过定性分析，识别省会城市的省级行政管理职能及其配套性职能；运用纳尔逊法的马克斯韦尔城市职能分类法，对省会城市的城市职能进行分类识别，得到各个城市职能的职能强度值。最后，基于省会城市的城市职能属性判断和城市职能量化分析结果，结合省会城市的功能定位和城市空间状况，对非省会城市职能进行判断，识别其承载空间区位和相关城市职能部门。

简言之，非省会城市职能的识别在本质上是以量化分析为基础，结合省会城市功能定位的综合性，对其具体内容进行判定。非省会城市职能对省会城市运作效率和省级行政中心地位通常具有一定程度的负面性，一般性商贸业、中低端制造业、城市采矿业等产业职能部门活动都因其负面性，而被划为非省会城市职能。因此，非省会城市职能识别方法的核心在于省会城市功能定位与城市职能强度，即与省会城市功能定位不配套的城市职能均可认为是非省会城市职能，且其职能强度越高，则非省会城市职能的性质越强。

(二)研究展望

在北京“非首都功能”疏解的大背景下，疏解省会城市的非省会城市职能的研究也呼之欲出。省会城市是否存在非省会城市职能、非省会城市职能相关的产业职能部门类型及其职能强度，以及非省会城市职能疏解的必要性和可行性等，都是非省会城市职能研究的重要内容。进入城市发展新时期，省会城市要结合城市职能体系的客观实际，根据量化与定性分析，科学识别非省会城市职能，并分析转移和疏解非省会城市职能的需求及其可行性，为省会城市职能的优化提供科学依据。因此，本文对非省会城市职能的内涵界定与识别方法的探讨，是对省会城市非核心职能的有益探索。

省会城市的非省会城市职能的疏解，一定程度上可以借鉴北京“非首都功能”的疏解思路，即在清晰界定非省会城市职能的基础上，结合省会城市发展的功能定位和基本需求，客观识别非省会城市职能的承载主体及其存在区位；综合运用市场主导和政府引领的推进机制，有机疏解城市核心区域的非核心经济社会功能。通过非省会城市职能的有机疏解，提升省会城市运作效率，以突出省会城市政治-行政中心功能，形成支撑省会城市高质量发展的城市职能体系。