周晓咪

[摘 要] 我国社会现处于改革全面深入的时期，社会各方面普遍都呈现出不同以往的变化，其中社会矛盾愈加尖锐，各种危机事件频发，影响和谐社会的建设。危机事件的处置不仅需要政府的强硬举措，还需要全社会包括非政府组织的协同治理。非政府组织参与社会危机事件的治理有着独特的优势及作用，但同时也存在较多的局限性。文章从非政府参与社会危机事件治理的困境出发，试图提出解决这些困境、提升非政府组织参与危机事件治理能力的一系列对策。

[关键词] 非政府组织；危机事件；困境；对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 072

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）15- 0179- 03

0 前 言

如今我国改革事业已经进入全面深入的阶段，我国社会状况千变万化，社会矛盾日渐突出。其中危机事件严重影响了国家的可持续发展和社会的稳定，如非典事件、禽流感事件等等。这不仅给人们带来灾害和创伤，也阻碍了整个社会和国家的和谐发展，不仅如此，此类事件更显现出一种迅速上升的趋势，不断考验着我国政府处理危机事件的能力。而非政府组织是20世纪80年代“全球性结社革命”的产物。非政府组织又称为第三体系或者第三部门，是一个介于政府体系和市场体系之间的庞大的社会组织体系[1]，具有草根性、自主性、非营利性等特点，并且擅长于做政府不愿意或不便于做的事情，因此对非政府组织在危机事件中的治理作用不仅有利于非政府组织自身的发展，最重要的是能够为危机事件应急处理的实践提供借鉴。

1 非政府组织参与危机事件治理的相关理论

非政府组织，具体是指由一定的社会成员自愿组成、具有稳定组织形式和法律地位、独立于政府和企业运作、不以营利为目的的社会公益性组织[2]。它被认为是除了政府和市场的第三种力量，具有独特的优势，可以填补政府和市场的短板。因此，非政府组织参与危机事件治理具有可行性和必要性，同时，相应理论依据也为人们提供了非政府组织作为多元治理主体参与危机治理的有效思路。

1.1 治理理论

治理理论兴起于20世纪90年代。它的主要内容有三点。 一是重视社会管理力量的多元化。利益主体多元化称为如今时代最突出的特点。社会系统不仅仅只是再由政府管控，更多的企业、公民、社会团体等都加入到其中，成为组成社会体系的一系列因素。在危机事件治理过程中，只依靠政府的干预行为是不够的。政府管理的短板需要非政府组织利用独特的优势来填补，辅助政府提高社会治理效果。二是政府角色的重新定位。在旧的社会治理格局中，政府的角色定位普遍是权利的所有者，规则的制订者，但是在新的治理结构中，政府不具有最高绝对权威，应当作为掌舵者，将“划桨”的事情交于公众、企业或者是社会组织，政府更多的是要承担指导义务和监督义务以及规范行为的义务。三是倡导网络管理体系。就是通过网络实现管理主体合作治理，在广泛协商的前提下建立伙伴关系，不再依靠政府的传统政治权威对社会公共事务的单一主体治理。

1.2 新公共管理理论

新公共管理是一个宽泛的概念。它倡导公共部门和非政府组织积极合作。非政府组织数量众多，分布广泛，人员差异性大，反应迅速敏捷，这些优点使得非政府组织在社会中具有不可忽视的影响。所以，即使不同类型不同宗旨的非政府组织在组织结构、运作程序上存在差别，也不会妨碍它们之间的相互合作，也不会影响它们的合作效果。在治理危机事件的过程中，政府应当采取积极的态度与非政府组织进行良性灵活的合作，发挥双方在各自优势领域内的作用[3]。因此，新公共理论中的公民社会、善治理论与全球治理理论为非政府组织参与危机事件的处理提供了理论依据。

2 非政府组织参与危机治理的困境

2.1 法律制度不健全

现如今，我国很多非政府组织的合法性经常会被质疑，引起这个现象的原因之一就是关于非政府组织的法律制度不健全，缺少适宜非政府组织生存和发展的法律环境，立法工作跟不上非政府组织的自身发展。

一方面，虽然现在非政府组织的成立有法律依据，但是关于非政府组织的相关法律条文大都相当散漫。并且这些法律条文大部分是一些行政法规，法律层次偏低，并且内容陈旧，条款抽象，可操作性差。这在一定程度上导致非政府组织的组织形式散漫，可能引发许多诸如滥用权利及侵犯他人权利等问题[4]。

另一方面，我国对于非政府组织采取预防制，严格限制非政府组织的成立，也就意味着在相当程度上对非政府组织的合法成立設置了很高的门槛，使得原本致力于公益宣传，自身发展的非政府组织纷纷将重心转移到了组织合法性的问题上[5]。

2.2 资金与人才匮乏导致专业性不高

我国一些非政府组织存在着资金匮乏的窘境，这在很大程度上会影响非政府组织的正常维持和运行。据统计，我国非政府组织的收入的五分之一来源于收取的会费，二分之一取决于政府提供财政得拨款补助占，剩下的部分主要是由一些短期的不稳定的企业赞助、募捐收入等组成。资金的短缺带来的是人力资源缺乏。与企业和政府部门相比，非政府组织不仅就业的稳定性差，而且报酬和福利水平明显偏低，无法吸引优秀的专业人才[6]。非政府组织在危机治理过程中，应当快速反应、灵活自主，把该做的事情以专业化水准完成。但目前我国非政府组织在整体能力上与国外的差距较大，具有专业素养的成员人数不多，因此处理问题的专业化水平还有待提高。

2.3 与政府的配合存在问题

我国政府在社会治理中一直处于领导地位的惯性思维和惯性做法导致政府在治理过程中不欢迎非政府组织的参与。长期以来，部分地方政府几乎包揽了危机事件所有阶段的全部工作，没给非政府组织留下足够的空间和机会发挥作用，非政府组织一直在处于相对被动的地位。因此非政府组织缺乏活动空间依旧狭窄，并且导致民众很难形成自我管理的思维模式。另外，我国还有一部分非政府组织是由政府职能部门转制而来或者直接由政府机构建立[2]，行政色彩过浓，不仅使非政府组织无法发挥其灵活性、自主性的优势，还会使非政府组织沿袭了政府行政管理的工作作风，甚至为官员腐败提供了机会[7]。

2.4 非政府组织缺乏公信力

缺乏公信力的非政府组织不仅在处理危机事件的时候起不到积极的辅助作用，反而会成为扩大事态、激起民愤的诱因。所以公信力对于非政府组织来说，是赢得声誉，吸引人才的加入以及获取社会资助和财政支持的非常重要的因素。目前，我国非政府组织的现状是数量众多但是质量良莠不齐。部分非政府组织存在信任危机，非法集资、非法牟利，甚至贪污腐败的现象时有发生，影响了整个非政府组织队伍的社会公信力[2]。另外，缺少主流媒体的宣传报道，公众对于非政府组织的宗旨、运行程序以及组织活动的规则都知之甚少，自然而然就会对其产生不信任感。

3 非政府组织在危机事件治理中的改进措施

3.1 健全相应法律制度，增加合法性基础

非政府组织在制度保障以及法律环境方面存在的较大缺陷，加上组织合法不足的问题，要求政府必须尽快制定相关的法律法规，规范非政府组织的进入门槛和运行规则。并且非政府组织类型不一，不能一概而论，因此必须建立相配套的分门别类的法律法规以适应各类非政府组织的发展。另外，我国目前对非政府组织采取的是控制型管理，借鉴西方发达国家的做法，我国应该转变理念，实现对非政府组织的培育引导。例如，制定非政府组织的准入门槛，给予非政府组织广阔的发展空间。将政府的行政成本放在监督工作上面，包括事前监督、事中监督以及事后监督，此外还可以适机加入第三方监督，完善监督主体的多元化。使非政府组织的运行活动、资金的来源和支出透明化，必要的时候实行追惩机制与问责机制，全面保障非政府组织的合法性。

3.2 重视资金与人才储备，提高专业水平

提高非政府组织的危机治理能力，首先要清楚资源储备的重要性，特别是资金的存贮。非政府组织在运行活动中能否迅速高效，在很大程度上依赖于资金是否充裕。另外，充足的资金能够吸引更多的人才加入组织，提高组织成员对组织的归属感和认同感[8]。因此政府应该在合理规划的基础上，在可行范围内将资金补贴给非政府组织，保证它的高效运作。政府资金补贴是组织筹资的重要来源，但是除了被动接受政府补助，非政府组织本身更应该扩大筹资途径，提高筹资能力。非政府组织自身应当通过积极的宣传，多方筹资等方式逐步建立起自主自立的筹资机制[4]。其次，提高组织成员的专业素质。例如：在组织内部提倡成员对于专业理论的学习，聘请专家对成员进行危机管理相应的培训，营造团队内部相互探讨、交流、学习的积极氛围。使其掌握相关的知识、技能和方法，提高其危机应对能力。同时还可以加强与其他非政府组织的交流和合作，让学习到的理论与实践相结合，切实提高组织处理危机事件的能力[8]。

3.3 加强与政府间的沟通协调，互信合作

危机事件的治理作为社会治理的一部分，是需要多元主体的共同努力与作用。非政府组织要想在危机事件的治理中施展作用，必须将其放在与政府同等地位智之上，建立相互信赖的合作关系。在这种关系中，政府的必须要将传统的统治理念向转变为治理理念。一方面，我国政府要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远意义，尊重非政府组织，平等沟通、协调合作。要将培育和促进非政府组织的发展作为我国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要任务[9]。另一方面，非政府组织应该确定建立宗旨、发展理念、明确定位，利用自己的优势，处理细致复杂的问题，减轻政府的行政成本，将精力放在大决决策和指挥上，控制危机事件的整体局面。同时，对于树立政府和非政府组织的正面形象也有着积极作用。除此之外，非政府组织还应当通过多种途径与政府应定期进行沟通，自觉接受政府的监督，拥护政府的路线、方针和政策，从而在非政府组织和政府之间建立良性的合作关系[8]。

3.4 建立与公众的良性互动，提高公信力

非政府组织与政府不同的是它根植于民间，有一种天然的草根性和亲民性。首先，志愿者来源于社会，资金物资的援助也来源于社会，这就意味着非政府组织的运行是建立在公众帮助的基础上。因此，这就要求非政府组织必须真实、积极地向所有社会主体主动提供所有有关信息，包括组织的基本信息、财务状况、运行规则等等，这些都是社会公众判断这个组织是否遵循原则，是否合理運营的依据，也是决定是否捐赠的重要根据。其次，志愿者精神也是非政府组织的显著特点。着力塑造志愿文化氛围、培育组织成员的志愿意识，深刻理解联合国秘书长科菲·安南提出的奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，并将人文主义关怀、社会责任感应用于平时的工作当中。最后，在完善非政府组织自身的基础上，加强自身宣传，使公众了解非政府组织，正确看待组织的能力与责任，打破非政府组织是全能组织的错误想法。培育广大民众的公民意识，包括人权与公民权意识、民主意识、法治意识、责任意识、宪政意识和纳税人意识等等[10]。只有广大民众具备了完整的公民意识和公民性格，非政府组织作为社会治理的主体才能真正构建和成熟起来[11]。

4 结 语

非政府组织参与公共危机管理已经逐渐成为建设当今社会主义和谐社会的重要组成部分。但是非政府组织目前的发展还过不成熟，还存在着一定的缺陷与不足之处，这些种种都是不可忽视的。现如今，首要任务就是要通过考察，认真仔细寻找和发现非政府组织的这些缺陷与不足，并且要采取对应的有效措施修正错误，对其进行培育和完善。让其能通过政府的扶持帮助，从而理顺与政府之间的直接关系，进一步完善自身的建设。非政府组织理应能够在危急时刻，做出及时且高效的处理，能够让损失降到最低，让社会能够和谐稳定地发展下去。

主要参考文献

[1]伏威.中国合作型社会管理的路径选择——以政府与非政府组织的合作共治为视角[J].延边大学学报：社会科学版，2012（3）：73-79.

[2]宋红梅.非政府组织在群体性事件治理中的作用[J].社团管理研究，2011（6）：29-31.

[3]辛香.非政府组织参与群体性事件治理研究[J].管理观察，2012（9）：146-147.

[4]魏滢.我国非政府组织在公共危机管理中的作用及其改进措施[J].商品与质量：理论研究，2010（8）：7-8.

[5]郝燕.非政府组织参与突发事件处置的优势、困境及出路[J].法制与社会，2014（36）：147-148.

[6]宋喆.试论公共危机管理中的非政府组织参与[J].新西部，2010（9）：9-10.

[7]徐祖荣.治理与善治语境下公共危机的多元共治模式[J].华东理工大学学报：社会科学版，2008（3）：74-80.

[8]曾润喜，陈强.非政府组织在突发事件应急机制中的作用研究——以汶川大地震为例[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2010（1）：1-5.

[9]邹慧君.应对突发公共事件中政府与非政府组织的合作[J].行政论坛，2010（5）：69-72.

[10]高畅.从公民意识的培养谈民主法治建设[J].现代企业文化，2010（11）：130-131.

[11]曹爱军.善治视阈下NGO发展的中国情境论析[J].四川行政学院学报，2011（2）：25-27.