侯敬丽 吴启明

摘要：耕地是我国最为宝贵的资源，关系着十几亿人吃饭的大事，必须保护好。基本农田是耕地中的精华，是确保粮食安全的物质基础，坚守住永久基本农田控制线，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、健康发展起到保障作用。科学合理地解决永久基本农田划定过程中出现的问题，是守住生命线，牢固生产线的前提。本文以望谟县为例探讨永久基本农田在划定过程中出现的问题，并提出对策研究。

关键词：基本农田，划定

根据《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128 号）、《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于切实做好106 个重点城市（镇）周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14 号）、《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知（国土资规〔2016〕10 号）》等文件精神，望谟县为加快完成全县永久基本农田划定工作，全面完成“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项任务，结合望谟县实际情况，开展永久基本农田划定工作。

1、划定基本农田的意义

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田划定主要是为了满足我国未来人口和国民经济对农产品的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田并建立各项基本农田保护制度，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、健康发展起到保障作用，完成永久基本农田控制线划定功在當前、利及长远。

2、划定过程中存在的问题

2.1望谟县山地占比大

望谟县地处贵州高原向广西丘陵盆地过渡的斜坡地带，县境内地势北高南低，山高坡陡，沟谷纵横、山脉绵延起伏，地貌各异，以侵蚀及溶蚀地貌为主。海拔相差较大，境内山峦起伏，沟谷纵横，山大坡陡，沿河有大小不等的坝地，东北部岩溶地貌发育较为典型，以石灰岩峰丛和山地为主，西南为非岩溶地貌，山峰呈立体状展布。按地形分类，境内山地占76.76%，丘陵占20.38%，河谷盆地占2.86%。

2.2优质耕地较少

根据望谟县2014年度土地利用变更调查成果，结合农用地分等成果，望谟县耕地面积79094.45公顷，国家利用等全部在10等以上，平均质量等别为12.4，明显低于全省平均质量等别10.2;其中水田面积13705.29公顷，仅占耕地面积的17.33%，旱地面积65389.16公顷，占耕地面积的82.67%;按坡度级统计，15°以下耕地面积9980.00公顷，占耕地面积的12.62%，15-25°耕地面积26288.39公顷，占耕地面积的33.24%，25°以上耕地面积42826.06公顷，占耕地面积的54.15%。由此可以看出，在望谟县永久基本农田划定过程中，就很难保证按照划定要求对已有基本农田进行划入划出，以确保望谟县完成永久基本农田划定工作。

2.3零星耕地比例大，集中连片程度低

根据望谟县2014年土地利用变更调查数据显示，全县耕地面积79094.45公顷，其中以零星地物统计的耕地面积为29533.43公顷，占耕地总面积的37.34%，耕地形态从空间上出现插花式分布。根据上级下达望谟县基本农田保护任务，望谟县基本农田保护面积为56267.00公顷，在永久基本农田划定过程中，将全县以图斑统计的耕地（25°以上21689.29公顷）全部划为基本农田，望谟县也难以完成上级下达的保护任务。

2.4非农化问题较为突出

随着“十三五”时期继续纵深推进新一轮西部大开发战略，深入开展贵州省“大数据”“大扶贫”“大山地旅游”战略行动，作为全省深度贫困县之一的望谟县，在发展政策与机遇相互叠加的情况下，为了保障发展，在划定过程中，会将即将占用的良田沃土优先调出，其主要原因是在基本农田划定过程中，缺乏充分考虑社会经济发展和基本农田划定的协调性，结果就会导致基本农田布局出现不断调整，稳定性极差的现象，造成基本农田非农化。

2.5基本农田划定难以实现矢量与实际一致

在基本农田划定过程中，使用的工作底图为1：1万年度土地利用变更调查数据成果图，同时，由于望谟县第二次全国土地调查时间紧，任务重，使调查工作比较粗糙，很多调绘图斑与实地并不相符，加上绘图过程中，存在人为因素，使图斑界线与实地边界线存在不一致的现象。因此，在实地“落地块、设标志”的过程中，就会出现图上坐标与实地的耕地边界不重合的情况。

3、对策

3.1加强组织领导

人民政府是基本农田划定工作的责任主体，国土资源管理及相关部门在各级政府领导下开展工作，为保证永久性基本农田划定工作顺利开展，成立永久性基本农田划定工作领导小组。望谟县人民政府成立相应的领导小组和工作组，确保基本农田划定工作和保护责任目标层层分解落实到位将林地内的零星耕地划为基本农田进行保护，成为望谟县完成基本农田保护任务的有效解决办法。

3.2政策措施

将基本农田划定保护和工作纳入国民经济和社会发展计划，作为本级人民政府目标管理和政府领导任期责任制的重要内容，在永久基本农田划定工作完成后逐级签订基本农田保护责任书，由上一级人民政府监督实施。

3.3全力以赴推进建设性保护，建好永久基本农田

结合“十三五土地整治规划”，实施土地整治重大工程，全面推进耕地耕作层土壤剥离再利用工作，与提升耕地质量与补足耕地数量相结合，加大高标准农田建设力度，将划定后的永久基本农田和基本农田整备区建成高标准农田，在提高耕地质量的同时，提升土地利用效率，服务城乡统筹发展和新型城镇化建设。

3.4创新基本农田划定方法，增强生态功能

根据望谟县耕地分布特点，通过向先进地区学习、与上级国土相关部门沟通、创新划定技术方法、结合自身实际，可将分布在林业用地区中的以零星地物存在的面积较大的耕地划入基本农田，既提高生态屏障的完整性，充分发挥其生态功能，又加大了基本农田保护力度，完成基本农田保护任务。

3.5加强宣传力度，使全市形成共同管理、共同保护的局面

在政府的门户网站大力宣传永久基本农田保护政策和法律法规，从“保护耕地红线、保障粮食安全、生态文明建设、优化城市格局”等多视角、全方位地宣传基本农田划定工作，并及时通报划定工作开展情况，使广大干部群众认识到保护永久基本农田的重要性和必要性。

3.6使用先进技术手段，建立基本农田保护更新机制

以GIS为技术平台，通过综合运用农用地分等成果和实地核实地块情况的基础上，建立望谟县永久基本农田划定数据库，将基本农田相关信息全部录入数据库，实现“以图管地”的目的。同时，要不断加强数据库的维护和更新，根据基本农田变化信息，最快最准地更新基本农田划定数据库，实现基本农田数据的现势性。

参考文献：

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[2]张凤荣 基本农田保护新思维[J]专家在说，2009⑺

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[4]王万茂 基本农田保护：历史与反思[J]专家在说，2009⑹

[5]刘敬贤 农用地分等成果在基本农田调整划定中的应用研究[D]广东农业大学，2011