魏培昌　宫飞行　闵茹莲　李冬花　欧念香

摘 要： 在新的社会转型时代背景之下，社会公共事务不断丰富，我国政府的职能发生了大的变化，对于很多公共问题政府需要创新管理模式，通过第三方的介入帮助实行社会治理。在许多城市社区，社区治理需要非政府组织的参与，政府与非政府组织的“跨界”联手将使社区问题的解决事半功倍，促使社区建设、社区治理取得良好发展。本文以上海市政府近几年来与社区非政府组织合作解决小学生暑假看护难问题实施的实事项目爱心暑托班为例，探讨社区管理模式，并提出完善的对策。

关键词： 社区管理 政府 非政府组织

2017年暑假期间，我们在上海市浦东新区潍坊街道参加了社会实践活动，在为期一个月的实习中，我们对如何解决上海市暑假时期小学生看护难问题进行了调查和认真思考，认为职工家庭暑假期间看护难问题的解决，一方面政府的引导与扶持至关重要，要健全教育机制、完善监督。另一方面需要非政府组织负责承包的各个暑托班办班点完善运作方式，现将我们思考的结果加以梳理。

一、社区管理的定义和特征

在我国，社区管理理念是在计划经济结束，继而迎来市场经济及改革不断深化的大背景下，为适应社会结构，满足人的生活方式、行为方式及精神文化等方面的转变而提出来的。

社区是社会学的基本概念，“共同体”一词来源于拉丁文，意思是“共同事物”和“亲密伙伴”。社区的现代概念最早被工业化和城市化较早发展的西方社会所运用，指的是聚居在一定区域中的具有共同意识和共同利益的人类生活共同体。

管理是指在特定的环境条件下，以人为本的规划、组织、指挥、协调、控制和创新，对掌握的人力、物力、财力和信息资源进行有效的决策、规划、组织和领导。它控制过程实现既定的组织目标，具有较高的效率。

所谓社区管理，不仅能保证社区安全，维护社区秩序，促进社区全方位的发展，还是社区管理的一大重要作用。社区管理是为满足居民的物质需求与文化需求而开展的一项社区成员自我管理的活动，具有行政意义。从社区管理的意义来看，社区管理具有以下特征：（一）社区管理的地理位置与社区内的人口相对固定，社区管理范围是某个确定的地域空间及生活在该社区区域的居民。（二）社区管理的组织形式具有多样性的特点，但其主体是社区居民委员会及政府等其他组织。（三）社区管理的本质是居民主动参与，并进行自我管理和自我服务的活动。

二、当今社会管理创新的基本要求

政府是社会管理的主体，良好的社区管理需要政府发挥其服务性职能。随着中国改革开放的深入，尤其是市场经济体制的确立，社会面貌焕然一新，原有的社会管理体制需要进行调整、改进和加强。和谐社会的建设需要加强社会管理，十九大报告进一步发展新时代下的社会治理相关领域内容，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，加快社会治理的制度建设，提高“四化”水平。

社区居民、社会团体与社會自治等方面仍存在一些无法解决的社会事务管理问题。这些事务管理问题的解决惠及整个社会的公共利益，因此亟待国家与政府的宏观力量。但是由于政府的专业化能力的限制，政府对于许多具体问题没有足够时间和能力做好，这就需要政府在解决问题的时候与拥有专业化知识与能力的非政府组织合作，让这些组织帮忙把项目做好。

非政府组织具有多元性，在不严格意义上也被称为非营利性组织、第三部门、公民社会等。20世纪90年代，美国约翰-霍金斯大学提出了五种代表性的非政府组织标准，即组织、民间、非营利、自治和志愿服务。“非政府组织”由公众创办，具有自治性及依靠社会资本的非营利性、服务于弱势社会群体的公益性、强调公众的参与和志愿等特性，代表了一种不同于政府，有区别于市场的机制，是政府与市场之外越来越受关注的社会力量，并且能够在社会治理中发挥重要作用。

在社会管理创新的时代背景之下，政府加强与具有漫长服务经验和专业化能力的非政府组织合作成为必然要求。在当前背景下，政府与非政府组织的合作需要遵循以下基本原则：政府进行管理与规制，相互合作，政府落实对工作项目的监督与评估。这样才使得社会管理达到良好的治理效果。

三、上海市社区暑期看护难问题的解决现状

近年来，在上海经济高度发展的情况下，社区儿童看护难成为一个社会问题。为帮助社区居民解决暑假工作与孩子的矛盾问题，党委协同各大相关单位与组织（市文明办、市教委、妇联、市慈善基金会等）主办爱心暑托班。爱心暑托班是政府在社区管理实践中的一种创新模式，它是通过政府与非政府组织的合作，让社区的非政府组织负责暑托班的运营，政府用资金购买其提供的社区服务，为社区居民解决暑期看护难题，进行社会管理。

在招生数额上，爱心暑托班在保证儿童安全与教学资源充足的条件下，逐年扩大暑托班规模，更大程度上缓解暑期众多家长难以看护孩子这一紧张局面。到2018年夏天，全市经营点数将达到500个，5万多儿童入学，覆盖全市所有街道和乡镇。办班时间得到延长，从之前的3周延长到4周。暑托班规模的扩大，学生数量的增加，将进一步有效缓解看护难这一问题。

在志愿者教师招募上，各区团区委采取就近取才、点对点的原则与各中学、高校对接，招募大量高中生与大学生志愿教师，解决了暑托班的人力问题。为了确保教师人才的质量及减少安全隐患，团区委通过学校统一推荐的方式，“引进”高中志愿者。在招募大学志愿教师时，各街镇与多所高校进行联系，结合学生自主报名与学校推荐，招收大批尽职尽责的优秀大学生志愿者。除此之外，上海的许多志愿者公益团队及其他组织也前来参加暑托班志愿活动，根据自身能力、特长丰富了暑托班课程。

在课程安排上，暑托班大都采用规定课程与自选课程相结合的安排方式，为孩子开展多种课程。其中，既有市、区级层面为了减轻社区非政府组织资金压力而提供的课程服务，又有各办班点推出的具有自身特色的个性化自选课程。团市委购买的红色经典、环境保护、身心健康和成长导航与超过100家单位、社会组织为暑托班提供小小银行家、禁毒小知识、急救护理知识等公益课程，丰富了孩子的知识。

在办班过程中，实行政府监督检查的机制，通过对暑托班办班前期、中期、后期工作的监督、考评，有效保证了爱心暑托班的办班质量和效果。由于暑托班开设的课程丰富多样，服务态度良好，因此孩子们在暑托班里能够学到很多内容，并且玩得开心，并且家长们也感到很满意。

四、社区管理视角下暑托班项目存在的问题

（一）政府对社会组织缺乏完善的扶持政策。目前，政府在许多方面已经给予了承办暑托班的社区非政府组织大量政策扶持，但还不够完善。政府给予的扶持主要包括财税方面的支持，即在公共财政预算中拨付一定的资金专门资助社区社会组织，其方式有直接补贴、购买服务、减免税收等；人力资源政策的支持，即培训现有工作人员、吸纳专业人员进入、加强志愿者队伍建设，建立健全大学生社会实践学分制度；其他公共资源支持，包括给予场地、器材、社区服务援助等支持。在扶持暑托班的办班过程中，政府应当给予足够的帮助。

（二）资金的缺乏是发展的最大瓶颈。非政府组织组织由于本身的草根性，在发展过程中会受制于人力、财力、物力的制约，必然遇到很多发展中的瓶颈。据有关调研显示，在众多影响因素中，经费不足是制约社会组织发展的最大障碍。爱心暑托班也不例外，负责暑托班项目的非营利组织，所获得的资金支持主要通过政府财政支出的形式提供，自身筹集资金的能力缺乏，获取资金的渠道较少，活动能力有限，受到资金限制的影响很大。政府财政开支受到各方面的限制，每年投入经费有限，导致暑托班不能满足市民的需求。

（三）社区服务的专业性不够。爱心暑托班提供的是社区服务，它的基本属性与市场服务、公共或法定服务不同。市场服务以企业经营方式进行，注重营利性；公共或法定服务是遵照国家法律法规政策提供的，属于政治行为，具有纯粹的福利性质。社区服务与以上两者不同，它是非盈利的、自愿的、公益的服务，想要获得长久的发展需走专业化道路。具体的专业化内容包括：运作方式专业化，人员专业化，服务内容与形式的专业化。目前暑托班专业性普遍缺乏，需要爱心暑托班以后在办班过程中进一步克服与改善。

（四）服务规模有限，看护难问题依然存在。由于政府资金投入的局限，以及社区社会组织资金、自身人手、能力的限制，暑托班扩招所解决的看护难问题还是有限的。以2017年为例，浦东爱心暑托班共有432个经营点，服务小学生约5万人次，招募志愿者1万余人。在7个-8个月的时间内，每个办班点设置两期，每一个时段从三周延长到四周，布局覆盖整个城市范围。但是帮助的人数与上海市众多职工家庭人口相比，依然存在供不应求的现象，大量小学生家长在暑托班报名结束后依然前往各街道询问报名。

（五）社区非政府组织内部的管理制度不健全。制度是促进一个组织健康发展的重要保障。社会组织建立起一套适合自身发展的制度规范，进行自我管理，对于增强其整体运作功能，持续健康发展具有重要作用。目前许多爱心暑托班由于刚刚建立不久，或者由于组织负责人缺乏相关理念，还没有建立起完善的章程制度，对于大学生、高中生志愿者缺乏相关的管理制度，导致运行机制乏力。

五、社区暑托班的完善对策

（一）加強政府的政策扶持和引导。爱心暑托班作为上海市政府的重要实事项目，需要在政府与社区非政府组织合作的基础上，进一步加大市政府的政策扶持与引导力度。市政府应总结近几年上海暑托班的办班经验，利用政府的社会管理职能，对市暑托班教育资源进行统一规划，根据职工家庭的需求，合理规划办班点布局，给予社区非政府组织以资金、场地、人力等资源完善的整套扶持，规范暑托班的办班条件，制订和完善暑托班应急机制，认真落实监督评估工作，提高暑托班的整体水平。

（二）加大资金投入。政府应当在社会暑期看护难的需求基础上，适当加大对社区负责暑托班的非政府组织资金投入。政府通过财税方面的直接支持与间接支持，包括直接补贴，对某些能够减免政府公共服务负担或行政管理成本的社区社会组织直接拨付资金，设立发展专项基金，购买暑托班的服务，通过直接减免税收，减免行政性收费和公共事业费用等方式给予社区社会组织资金扶持。

（三）推行暑托班服务的专业化。目前上海市暑托班办班四年获得了一定的成绩，但是暑托班的服务离专业化还是有差距的。爱心暑托班未来需要改进的地方包括：实现运作方式的专业化，让暑托班的内部管理人员和大学生、高中生志愿者按照一套规范的方式进行工作；实现人员专业化，让授课老师、志愿者经过一定的培训，熟悉岗位职责；实现服务内容与形式的专业化，授课课程要有趣味、符合小学生的特点，授课要注意技巧和方法，志愿者服务要有标准、有质量。

（四）扩大暑托班的规模，实行产业化服务。为了缓解暑托班供不应求的需求，进一步解决上海市职工家庭子女看护难问题，政府应当科学规划布局，加大对暑托班的扶持力度。通过在社区电视、广播、报纸、杂志、网络、宣传栏等多种传媒宣传作用发挥良好的暑托班组织，扩大爱心暑托班的影响力，树立品牌组织，并出台鼓励措施，扩大暑托班的办班规模，规范暑托班办班建设，实施社区产业化服务，为更多的职工家庭提供帮助。

（五）完善暑托班内部管理机制。目前不少暑托班还没有建立起一套完整的内部管理规章制度，日常管理松散，章程意识不强，部分志愿者责任意识薄弱。政府在监督、评估暑托班办班效果时，可以把暑托班办班组织的内部管理机制作为考核内容，让其确立一套完善的内部管理机制，促进暑托班实现自我管理和长久发展。

多年来，市政府一直高度重视小学生暑假看护难问题，将解决暑期看护难当作一件大事来抓。要使暑托班问题得到更好的发展，仅靠暑托班办班点的努力是不够的，必须通过政府与多方力量的共同努力。我们需要解决全面落实爱心暑托班项目的问题，共同营造安全、快乐的环境，为解决市民看护难问题、构建和谐社会贡献力量。

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