王 向 阳

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

引 言

九层之台,起于垒土。众所周知,我国是一个具有5 000年历史、960万平方公里国土、近14亿人口的巨型国家,人口众多、区域差异大、基层情况异常复杂,对于村干部职业化这一地方性较强的政策议题,必须因地制宜，具体问题具体分析。自古以来,对于作为巨型国家的中国而言,如何安排基层治理架构、选择合适的基层组织形态、进而实现有效的大国治理,均是各界所关注的基本议题。在传统郡县制时期,巨型国家的规模之累所带来的政策统一性与执行灵活性之间的张力,是大国治理中常见的治理矛盾[1],在此期间,郡县治国[2]成为历代中央王朝普遍的历史实践。在双轨政治[3]框架下,为了实现人口增长、权力扩张和治理成本的匹配,集权的简约治理[4]成为经典的治理实践。这一来自中华帝国的简约治理遗产,有一定部分持续存在于民国时期、毛泽东时代和现今的改革时代[4]。而这一治理实践,在当代新的历史条件下,新双轨治理特征突出[5]。

笔者及所在研究团队在全国各地驻村调研发现:当前,以上海农村为代表的苏南农村和以广东中山农村为代表的珠三角农村,村级组织正规化和村干部职业化特征突出,且行政面向突出;以湖北秭归农村为代表的部分中西部农村,在治理任务密集进村的同时,也出现了村干部的职业化,且伴随而来的是行政化;以河南上蔡农村为代表的大部分中西部农村,村干部行政化倾向也很明显,但依旧维持着其兼业干部身份。同处中国,当前基层组织形态为何有如此巨大的差异?是哪些因素以及如何形塑了基层组织样态及其干部角色?这构成了笔者最初的问题意识来源。

一、既有研究与研究视角

(一)既有研究

村干部是国家与农民之间的重要联结,不同历史时期,区域差异条件下的国家治理任务和村庄需求不同,所承载的组织形态也有所差异。纵观既有研究,大国治理中基层组织形态及其干部角色存在一条完整的历史脉络:传统郡县治国时期,帝国基层治理能力有限,双轨政治[3]是其基本特征。郡县之下,集权的简约治理[4]特征明显。晚清民初时期,在不合时宜的国家汲取目标导向下,保护型经纪被赢利型经纪[6]所替代。新中国成立不久,以生产队为治理单元的国家治理实现了基层社会再造。改革开放之后,在村民自治框架下,村干部兼具当家人和代理人的双重角色[7]。吴毅从基层实践动态角度指出,对中西部农村干部而言,其面临着双重角色边缘化[8]且第三域中干部自利性凸显的尴尬境地。欧阳静继而在其基础上指出,村干部双重角色边缘化的背后,实质是乡村两级权威的衰败,进而形塑出村干部官僚化的内在逻辑[9]。

当前,以珠三角农村、苏南农村为代表的部分地区村干部公职化明显,与既往基层组织形态和村干部角色差异巨大。李永萍通过对上海地区远郊农村的考察,对当地村干部公职化的原因、效果及其限度进行了分析,指出当地村干部职业化的基础在于内生性村庄需求、雄厚的治理资源与倒逼性职业社会推动[10]。宁泽逵等从国家宏观政治经济环境、法律法规环境、群众基础和组织机构环境、村干部自身的基本素质等四个维度对村干部向何处去这一问题做了可行性分析,并指出目前中西部农业型村庄尚不具备村干部公职化的实践要件[11]。既有研究对村干部公职化的表征[12]、原因[10]、效果及其实践逻辑进行了梳理,为我们理解村干部职业化的结构性特征提供了思路,但其缺陷有三:一是并未对村干部职业化和村干部行政化两个并不必然相关的议题作出清晰区分,反而将村干部的职业特征和治理面向混为一谈;二是讨论村干部公职化这一议题时,指出其实践限度的同时,并未将其放到区域差异的视角下展开具体分析,为后续研究进一步拓展提供了空间；三是以上研究均忽略了村干部公职化这一治理实践的历史演变过程,无法向读者清晰展现村干部角色演变的具体路径。

(二)研究视角

众所周知,在中国共产党的领导下,我国经历了彻底的革命,因此,对东中西部而言,共享了整个大集体时期。为了提取农业剩余支援工业发展和城市生活、进而实现优先发展重工业等国家战略性目标[13],我国在农村地区建立起了政社合一的人民公社体制,作为农村干部的大队干部和小队干部,薪酬是带领社员发展生产来拿工分,与普通社员差别不大,辅以其卓有成效的社会主义思想政治教育,全国上下一盘棋,基层组织形态和干部角色高度相似。改革开放以后,为适应形势需要,我国改人民公社为乡镇政府,继而在农村地区探索并推广了村民自治制度。而纵观基层组织形态和干部角色差异,也就是改革开放后40年历史实践的区域差异所致。因此,值此改革开放40周年之际,村干部角色的区域差异类型及其具体实践路径,就成为生发于中国经验基础上且亟待解释的学术命题。

有基于此,笔者将秉持经验研究进路,综合历史视角和区域差异视角,通过梳理我国东中西部基层治理实践,并按照不同历史时期、不同治理任务、不同村庄需求、不同治理事务、不同村干部角色这一实践链条行文,力求提炼出我国不同区域基层组织形态及其干部角色类型、演变路径,并做出契合基层治理经验的学理解释。本文研究目标有二:一是通过梳理不同区域村干部角色演变的具体路径,对当前基层治理实践做出类型化分析;二是在类型化分析基础上,对当前以村干部公职化为基本内容的基层治理现代化政策实践做出回应,并为我国基层治理政策走向提供有益参考。本文问题意识来源、经验材料与学术思考均来自于笔者及所在研究团队历次驻村调研。非正式干部正式化这一判断,来自于笔者2017年5月在苏南农村驻村调研,并在河南、湖北、广东、贵州等地农村得到验证。非正式干部,主要代指以村“两委”干部为主体的村级组织工作人员;正式化含义有二：一是指职业化,从兼职到全职,二是指行政化,从双重角色到行政导向。为行文方便,笔者将以苏南农村和珠三角农村为代表的发达地区农村统称为东部村庄,将以湖北农村为代表的农业型农村统称为中西部村庄。鉴于中西部农村共享了“集体经济薄弱、治理事务稀疏且偶发”这一基础性特征,因此文中对中部农村和西部农村不再做进一步区分。

二、从职业化到行政化：东部发达地区村庄内生型正式化

与中西部一般农业型村庄相比，东部农村最显著的差异在于其不同工业化条件下村庄集体经济的强弱。集体经济越丰沛，对村干部而言，经济发展性事务越多，所承担的村庄公共品供给事项也越多，村庄事务内生性特征越明显，对村干部职业化需求越旺盛；随着治理任务下沉，辅以精细化的目标管理责任制考核等现代治理技术，村干部行政化倾向也越发明显。从笔者观察来看，东部村庄村干部经历了一个“先职业化、后行政化”的正式化过程，且与不同历史时期村庄治理需求相匹配，笔者称之为村庄内生型正式化。以下梳理其演变过程。

(一)路径：从职业化到行政化

1.集体经济初级阶段(1978-2002年前后)：村干部职业化。不论是苏南农村，还是珠三角农村，其发展起点在于村庄工业化。苏南农村多起步于20世纪70年代中后期，依托上海等大城市经济体，农村工业化获得了极大发展；珠三角农村多起步于改革开放之后的“三来一补”型外资工厂。这一时期，以发展村庄工业经济为主要任务的苏南农村和以发展村庄物业经济为主要内容的珠三角农村，不约而同地出现了村干部职业化实践。对于这一时期的村干部而言，其主要治理任务如下：一是发展村庄集体经济，或经营集体企业，或经营村集体土地，集体经济来源虽有差异，但其经济发展面向高度一致；二是依托村庄集体经济，为村民生产生活提供水、电、路、下水道等公共物品和教育、医疗等公共服务；三是依托村级组织，逐渐承接因当地村民家计模式非农化后而闲置的农业用地，并采取小农家庭经营+村集体社会化服务或村集体反租倒包+代耕农经营的形式进行农地经营；四是组建联防队或巡逻队，应对中西部外来人口流入而产生的治安问题；五是协助完成国家计划生育、税费征收等治理任务；六是部分集体经济较为发达的村庄，承担着以现金的形式分红或以实物或服务的形式提供福利的村庄福利分配职能。

这一时期的东部村庄，经济发展职能突出，村干部经济发展角色和村庄管理服务角色高度统一，基于其村庄面向的内生性发展需求，依托较为丰沛的村集体经济资源，以村两委干部为主体的村级组织工作人员率先实现了职业化。而后，随着村庄治理事务的不断膨胀，治安、卫生、计生等工作增多，相应的条线工作人员也实现了专职化。

2.集体经济当前阶段(2002年前后至今)：村干部行政化。苏南农村集体企业于2002年前后完成改制，在地方政府的斡旋下，通过土地托管、一村两楼宇等物业经营项目，当地村庄仍可获得稳定的集体经济收入；珠三角农村则保持其既有的物业经济发展路径，当地干部称之为“筑巢引凤”或“养鸡生蛋”，通过出租与工厂经济相配套的厂房、店铺、宿舍、商业大楼等来获取稳定的物业收入。在此期间，东部村庄依托其丰沛的市场机会，成为中西部农民工群体竞相涌入的打工目的地，这对当地基层治理提出了更高的挑战和要求。同时，2000年前后，当地实行了村财镇管，建立起较为规范的村级财务管理制度，实现了财权上移。这一时期，东部村庄主要治理任务如下：一是外来人口信息管理工作，部分地区甚至要求“三天登记、两天注销”，对外来人口采取极为精细的信息管理。二是社会治安工作，组建与之相匹配的联防队或巡逻队，又配以高清摄像头等技术防范设施，实现对村庄治安的24小时监控。三是工厂生产消防安全工作。消防安全，事关生命财产安全和地方稳定，也成为地方政府考核的重要内容。四是针对非正规经济的城市管理工作，如针对小网吧、小餐馆、小麻将馆、小诊所等“六小五违”行业的专项治理行动。五是环境卫生工作。人口的涌入对当地环境卫生带来了巨大的工作负担，并最终转化为属地村级组织的工作任务，且进入地方政府对村庄工作的考核范畴。

这一时期，村庄经济发展职能弱化，公共管理和服务职能突出，行政任务导向的村级治理任务较为密集、频发，且伴随着目标管理责任制等现代治理技术的精细化操作运用，辅以财权上收和事权下放，地方政府实现了对当地村庄的高度支配。此时，当地村干部在职业化的基础上，进一步转向了行政化。

(二)类型：村庄内生型正式化

对东部村庄而言，村干部先职业化、后行政化这一演变路径，均契合了其村庄内生治理需求，笔者称之为村庄内生型非正式干部正式化[14]。

对于处于村级集体经济发展初级阶段的东部村庄而言，村集体经济发展职能突出，工业经济或物业经济发展性强，村干部身兼多职，同时肩负着农地经营管理、公共品供给、社会福利分配、纠纷矛盾调解、行政工作协助等多项治理任务。村庄治理事务密集且频发，兼职化的村干部岗位不足以实现对非正式干部群体的有效激励，而当时的村庄集体经济较为发达，治理资源丰厚，具备支付村干部职业化所产生的组织成本。有基于此，村干部职业化，实属基层组织自发演变中的必然产物，因此当地村干部职业化是契合村庄特定发展阶段需求的组织产物。

对于处于村级集体经济发展阶段的东部村庄而言，村集体经济均转为物业经济且平稳发展，外资涌入的同时，也吸引了巨量外来人口。伴随着外来人口而来的是密集且频繁的治理任务，主要集中在社会治安、环境卫生、外来人口管理、消防安全等日常工作方面，在地方政府严格的考核管理体制下，村级自治组织行政化倾向突出。同时，看似行政任务的村级工作，实则高度契合了当地工厂林立、外来人口密集等产生的基层治理需求。换言之，当地村干部正式化高度契合了村庄治理需求，属于村庄内生型正式化。

(三)效果：高绩效

完成了村干部职业化和行政化后的村级组织，其治理绩效如何呢？在笔者看来，不同的村庄发展阶段，存在不同的治理需求，产生不同的村庄治理事务，匹配不同的组织形态和干部角色，同时要求不同的治理资源与之相契合，进而产生不同的治理绩效，即治理绩效约等于治理事务与治理需求的匹配程度和治理资源与组织成本的契合程度。从东部村庄治理实践来看，当地村庄治理以下特征突出：

1.治理事务密集且频发。治理事务频发，是村干部职业化的重要前提和基础。一般而言，主要有两类：一是自上而下的公共服务、行政任务和政治任务密集进村，催生了大量需要村干部及时处理的治理事务。职业化本身作为一种激励和控制手段往往被地方政府选择性使用。二是来自村庄内部自下而上的治理需求频发，比如大村治理、或者村子虽小却高度复杂，兼职化的村干部难以及时回应和处理村民需求或问题，而需要村干部坐下来按照既有流程积极治理。以上两点，均可产生稳定频发的治理事务，对村干部的工作状态提出了更完整的要求。以笔者调研所在上海郊区北管村为例，全村2 400人，外来人口12 000人，大小企业几十家，治安巡逻、环境卫生、流动人口管理等构成了村庄治理的重要内容。加之上海在国际大都市建设的大战略下，土地减量化、城市更新等政策力度较大，地方政府创建活动多，雄心勃勃的治理战略最终都将落实到密集而频发的村级治理事务上。

2.治理资源丰沛。治理事务的密集频发性，只是村干部职业化的前提和基础；丰沛的治理资源，足以持续地支付村干部职业化所带来的组织成本，方为村干部职业化提供完整的闭环。从治理实践来看，村庄治理资源主要有两大重要来源：一是地方政府财力，二是村集体经济。笔者调研所在的上海远郊村北管村，村集体收入每年2 400万元左右，来自政府的转移支付大约在百万级别。如此丰富的治理资源，使得北管村具备充分的财力用以支付村组干部职业化后的组织成本。笔者调研所在的中山市云汉村，村集体物业经济收入每年5 500万元，其中50%用来村庄分红，余下用以提供村庄公共物品、村庄福利和支付村级组织管理成本，同时用以解决村庄包括8名村“两委”干部在内的近110位工作人员的经济激励支出。

综上，对东部农村而言，在村庄发展的各个阶段，治理事务均密集频发，与村庄内生性需求高度匹配；同时，当地丰沛的治理资源与村干部正式化后产生的组织成本高度契合；加之当地熟人社会机制式微，迫切呼唤新的组织形态和干部角色介入。有基于此，非正式干部正式化，作为一种高度契合当地村庄治理需求的组织形态应运而生，因此笔者认为当地治理绩效是高效的。

三、从兼业到全职行政化：中西部村庄行政建构型正式化

与东部村庄相比，中西部农业型村庄最大的特征在于弱工业基础条件下集体经济薄弱、空壳、甚至负债。在集体经济发育有限的中西部农村，打工经济发达，在村人口有限，村庄事务不多，且季节性强，治理事务外向性强，多实行简约治理模式[15]。之后随着治理任务密集下沉，村干部职业化成为基层组织建设、行政工作落实的重要选择，同步实现了其行政化，笔者称这一路径为先兼业、后职业化和行政化，相应的正式化类型为行政建构型，意在突出其村庄外生性。以下分析其演变过程。

(一)路径：从兼业到职业化、行政化

1.兼业时期(1978-2012年前后)。对中西部一般农业型村庄而言，大多不具备东部村庄的政策优势和地缘优势，村庄工业发展基础条件差，工业经济几乎为零，因此，集体经济来源单一，体量极其稀薄。对于村干部而言，村庄工作主要围绕政府治理任务展开，因此，我们又可以其细分为以下两个时期：

第一个时期，税费时期。该时期中西部农业型村庄村干部主要工作有以下几项：(1)税费征收工作，附带收取“三提五统”，用于支持乡村工作正常开展。这一工作，是由国家特定发展阶段的汲取型政权性质决定的。(2)计划生育工作，尤其是在河南、江西等生男偏好强烈的地区，这一工作难度极大。(3)与行政任务相挂钩的矛盾纠纷调解工作。税费时期，干群之间藉由税费工作形成了制度化关联，村干部要想顺利完成税费征收任务，必须积极为村民解决矛盾纠纷。(4)开证明、签字、盖章等日常工作。从税费时期村庄工作来看，工作任务繁重，且容易得罪村民，但季节性强，因此治理任务日常却不频发，繁重却不密集，并不能为村干部职业化提供充足的工作内容。同时，中西部村庄集体经济薄弱，地方政府财源有限，尤其是分税制改革后，乡村两级公共品供给和干部补贴，主要依靠“三提五统”，治理资源有限，尚不足以支付村干部职业化所产生的组织成本。因此，治理资源稀薄、治理事务偶发综合决定了村干部兼职化组织形态。

第二个时期，税费之后。税费之后一直到2012年前后，村庄治理事务发生重大变化，税费工作取消，村干部误工补贴由乡镇政府根据工作完成考核情况进行发放，财权上收，同时考核权加强，乡镇党委政府对村庄的支配性加强，因此其村干部行政化导向愈发明显，只不过是以一种兼业状态存在而已。这一时期，尤其是新农村建设提出之后，国家项目进村增多，文字档案工作要求提高，由于其贫瘠的地方财力，虽说村干部行政任务增多，但依旧保持着兼业干部身份，始终未完成村干部的职业化转型。

2.职业化、行政化时期(2012年前后至今)。对中西部村庄而言，自上而下的治理任务是村干部角色建构的重要变量。在中西部地区，自习总书记提出精准扶贫战略以来，精准扶贫便成为最大的政治任务，承载了党和国家的诸多战略性目标。围绕这一工作，扶贫干部及所在村村干部便需要反复核对扶贫户资料，建档立卡，且为了应对上级精细化考核要求，基层干部付出了远超过职业化所需的时间和精力。同时，笔者在广西、四川、湖北等省份驻村调研时，发现当地干部除了精准扶贫等全国性政治任务之外，还有地方性中心工作，如湖北秭归农村的幸福村落建设、四川成都农村围绕“社会管理和公共服务资金”具体使用所开展的村庄工作，多重治理任务叠加且密集进村，为村级组织正规化和村干部职业化提供了充足的工作内容。同时，在近些年服务型政府、服务型基层组织等理念实践中，相当一部分村庄建成了村级党员群众办事服务大厅，而后坐班制和考核制也便成为组织内在产物。治理任务增多、考核要求提高、干部坐班上班，自然对“工资待遇”提出了更高的要求。为了激励村干部更好地工作，村干部误工补贴也相应提高，相当于一个正常劳动力外出打工收入。至此，中西部部分地区村干部职业化实践达成，且鉴于其工作任务的行政导向，也同步实现了行政化。在中西部村庄实现行政化之后，与东部村庄一道，意味着国家基础性权力再次强有力地进入到村庄社会。

简而言之，在村干部由兼业走向职业化、行政化的过程中，一靠地方政府治理任务下沉提供治理事务；二靠地方政府和村庄集体经济联合提供治理资源，用以支付村干部职业化的组织成本。

(二)类型：行政建构型正式化

对中西部村庄而言，村庄治理事务行政导向明显，治理资源高度依赖地方政府和国家财政转移支付，与村庄内生需求本身关联不大，这种情况下村干部的职业化和行政化，笔者称之为外生性行政建构型正式化。现以笔者调研所在贵州遵义G村为例做简要分析，其外生性主要表现在以下两个方面：

1.治理事务与村庄需求错位，行政导向明显。中西部村庄打工经济发达，在村人口多以老弱病残懒等剩余人口为主，村庄需求主要是基础设施改善和老人的照料，而纵观目前村庄工作，则以政府行政任务为主，与在村人口生产生活需求关联有限。有基于此，以G村为代表的中西部村庄，在完成村干部职业化之后，治理事务行政导向突出，村干部职业化的重要驱动为外力行政驱动。

2.治理资源高度依赖地方政府。对中西部村庄而言，集体经济大多为空壳，村庄公共品供给、办公经费、村干部工资等均依赖于政府转移支付。据悉，目前中西部村庄集体收入大体有以下三大来源：一是一般性转移支付经费，用以支付村级组织办公经费和干部补贴；二是费随事转经费，主要取决于地方政府治理任务下沉数量和地方政府财源多寡；三是专项经费，这笔经费本属于专项资金，但在监管尚不完善的中西部村庄，这笔经费往往可以灵活使用。现仍以G村为例，具体情况见表1。

表1贵州遵义G村2017年集体收入一览表 万元

(三)效果：低绩效

从中西部村庄治理实践看，当地村庄同样存在三个典型特征：一是治理事务密集，行政导向突出，与村庄内生需求关联有限，原有兼业干部难以回应的村庄需求，职业化后的村干部群体更加难以回应，且徒增组织成本。二是治理资源高度依赖地方政府和国家转移支付，村庄内生治理资源有限，难以支付其职业化后的组织成本，属于典型的外向依赖型村级组织。三是村庄社会熟人机制尚可发生作用，村干部依旧可以通过农资代理、跑运输、做工程、适度规模经营种养殖业等在村市场机会实现兼业，人情、面子、关系等非正式治理机制发挥作用的地方性知识和文化网络尚存。由此观之，脱离村庄具体需求，以治理任务和公共服务下沉为导向进行村干部职业化建设，实无必要，更不经济，因此，对于中西部相当一部分村庄而言，村干部职业化和行政化建设属于典型的行政不经济之举。与东部村庄相比，从质性判断上而言，其治理绩效不高。

四、结论与讨论

当前，学界部分学人将村干部职业化作为基层治理现代化的主要内容，这一主张自然有其合理之处，但若要推广，则需要对其社会基础加以探究。通过对东中西部各种类型村庄治理实践的考察，笔者发现，村干部职业化的社会基础有二：一是治理事务频发，二是治理资源丰沛。治理事务频发为村干部职业化提供了合理性基础；治理资源丰沛为村干部职业化提供了可行性的现实路径。社会基础也正是其适用性限度所在：一是治理事务与村庄需求相匹配，二是治理资源与组织成本相契合，且契合度越高，合理性越强。就其合理性和可行性而言，以上海北管村为代表的大中城市城郊村或东部村庄，治理事务频发且治理资源丰沛，村干部职业化的合理性和可行性也最高；以秭归农村为代表的中西部一般农业型地区农村，治理事务偶发、细小琐碎且治理资源单薄，不具备职业化的治理基础，因此，这一地区的村干部兼业化在相当长的历史时期内具有现实合理性。

非正式干部正式化，基础在于治理事务频发让村干部“有事可做”和治理资源丰富让村干部“有动力去做”，而其发展的限度也正蕴藏于此：一是治理事务频发是村干部职业化的合理性基础，这是非正式干部正式化的合法性机制。对中西部农村而言，大多数村庄农业剩余有限，打工经济发达，在村人口较少，村庄空心化突出。长年并不完整的村庄生活中，从村民需求角度而言，开证明、矛盾纠纷调解、老人照料等既有治理事务均不具备让村干部坐下来进而职业化的充分理由。而对于上海城郊村等特定区位的村庄而言，国家治理目标远大、治理任务密集，对于村干部职业化有着强烈的需求，加之村庄本身作为人口净流入地区，流动性强，复杂度高，社会治安、维稳等外来人口管理压力较大，需要强有力的职业化村干部队伍与之匹配，在某种程度上而言，东部农村村干部职业化具备现实合理性。二是治理资源与其组织成本相匹配，此为其经济制约机制。

众所周知，以苏南农村和以珠三角农村为代表的东部地区，地方政府财力雄厚，村集体经济较为发达，为村干部职业化奠定了坚实的经济基础，也就使得治理需求旺盛的同时，村级组织具备村干部职业化的经济基础。而反观以秭归农村为代表的中西部一般农业型地区农村，抛开其治理事务频发与否不谈，但就其治理资源而言，一是村集体收入几乎为零，二是地方政府财力一般，并不具备村干部职业化的可行性。结合笔者调研区域概况，我国东中西部村干部职业化、行政化情况见表2。

表2 我国东中西部村干部正式化情况

有基于此，村干部职业化的限度有二：一是治理事务是否频发，这是村干部职业化的基础，更是其合理性来源；二是治理资源是否与组织成本相匹配，这是村干部职业化的经济基础和现实保证。治理事务越频发和治理资源越丰沛，村干部职业化的现实需求和经济基础越强烈和坚实，村干部职业化往往越早且彻底。值得进一步思考的是：村级组织正规化和村干部职业化，究竟是否代表我国基层治理现代化的未来？