汪浩

金融监管不只是对金融市场的监管，也包括对监管者的监管，甚至可以说，“猫鼠同笼”比金融大鳄的“兴风作浪”更严重……

2018年4月，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。金融作为国家核心竞争力的重要组成部分，其发展有赖于创新，但是创新又是导致金融市场不稳定的因素，这就需要对创新进行监管。监管是保证金融市场有序发展的前提和保障，要想真正发挥金融促进实体经济发展的作用，防范系统性金融风险的发生，加强金融监管、完善监管制度就成为当务之急。

金融市场的监管包括两个层面，第一是对金融市场本身的监管，以央行、证监会、银保监会、财政部等为代表的政府监管或职能部门对金融市场主体和地方政 府等金融行为的监管，这主要强调金融机构和地方政府的金融创新和各类金融行为要符合规范，如果发生金融乱象，有关部门要及时制止；第二是对监管机构本身的监管，以中纪委、监察委等为代表的纪律检查和监察机关对央行、证监会、银保监会等监管机构的监管，这主要是防止监管机构管理人员监守自盗，与金融机构内外勾结，利用权力寻租，损害金融市场秩序，谋取不当利益。所以说，当前建立健全金融制度、防范系统性金融风险的发生，既要加强金融监管，又要加强对监管者的监管，即防范“猫鼠同笼”。

加强金融监管 治理金融乱象

金融市场的发展有赖于金融创新，但是创新具有超前性和试探性的特点，新生事物在未被大众完全认知之前，往往具有迷惑性，人们对其风险不能完全把握，一些金融机构和个人就利用信息不对称和人们的趋利动机进行诈骗或其他打法 律“擦边球”的活动，从而导致金融市场乱象。从当前的金融市场来看，金融乱象主要有三个方面原因：

第一是新技术引起的金融乱象。新技术主要是指互联网技术和区块链技术，其引起的金融乱象并不是新技术本身的过错，而是新技术被不恰当地利用了。互 联网与金融结合形成的互联网金融着实在很大程度上提高了金融效率，比如移动支付、众筹、网贷 等的发展在相当程度上提高了支付和融资的效率，但是一些众筹、网贷等平台通过承诺很高的投资回报率和保本付息来吸引投资者，有的甚至许诺达到百分之二三十的回报率。这种不符合市场规律的带有欺诈性质的市场操作，亟需加强监管来进行规范。互联网金融平台不得承诺保本保收益，年化收益率超过10%的理财产品就需要进行预警和特别关注，防止“e租宝”式“庞氏骗局”的再次发生。区块链技术和金融结合形成的主要就是以比特币为代表的数字货币，其以去中心化的特点在国内外投资者中备受青睐，引发了数字货币极大的泡沫。2017年9月央行等七部委联合发文，ICO（区块链行业术语）开始被认定为未经批准的非法融资行为。

第二是改革引起的金融乱象。由于改革的配套措施没有跟上，典型的金融乱象就是放开非银行金融机构。我国的资本市场是以银行为主体的间接融资为主，为扩大直接融资的比例，国家倡导放开非银行金融机构，包括各类投资公司、基金和保险公司等，但是相关配套的准入规则、法律法规和监管政策并没有跟上。 对各类投资公司，准入门槛设置过低，对其运营监管不力，一些只租住了门面的“空壳”公司就是利用监管漏洞，在骗取投资款之后携款潜逃。未来对于此类轻资产的投资公司，需要进一步规范其准入门槛，并采用保证金或抵押等方式来打消其携款潜逃等非法动机。一些基金公司通過向银行借款进行投资，将银行的债权转化为自己的股权，然后再通过股权质押进行借款，通过多重操作提高杠杆率，这种商业模式十分脆弱，极有可能引发资金链断裂，2018年要严加查处。保险业自2014年新“国十条”颁布以来处于逐渐放开的状态，保单数量和保费收入都出现了突飞猛进的增长，与此同时，保险业的乱象也开始出现，比如利用保费虚假注资、通过投资多层次嵌套产品掩盖真实风险、在二级市场非理性连续举牌扰乱市场秩序、违规开展资金关联交易、非法骗取补贴等。这些都需要在技术层面上加强监管，必须有一支懂技术、训练有素、严格执法的监管队伍。

第三是高杠杆引起的金融乱象。2017年我国债务总规模占GDP的比重很高，其中企业债务、家庭债务、政府债务已经达到一定的程度。经济总体杠杆率高，严重影响到经济发展质量和可持续性，去杠杆成为供给侧改革的重要内容，尤其是国有企业的去杠杆问题更是重中之重。大多数国有企业虽然完成了公司制改革，建立了现代企业制度，在市场上公平参与竞争，但是由于其国有性质或者关系到地方就业、税收等因素，大多数人依然相信他们有政府的“隐性担保”，所以在融资时相较于民营企业有很多便利条件。这种在竞争领域的非市场化融资最终滋生了一批“僵尸企业”。目前国家正着力处置这批“僵尸企业”，不能对这些被认定为“僵尸企业”的国有企业再进行贷款，否则只会让事态进一步恶化，造成更大的资源浪费。家庭债务主要是家庭的房地产贷款，由于一线城市和部分二线城市的房地产泡沫，近些年我国的房地产贷款激增，家庭债务占GDP的比重增长很快，对这一领域的监管主要是两个方面，一方面是加强对房地产抵押贷款人资质的审查，严格贷款人信用评估，另一方面是对房地产抵押贷款的资产证券化进行限制，这是来自2008年美国金融危机的教训。政府债务目前主要是地方政府债务问题，地方政府通过地方融资平台发行债券规避监管，造成一大堆呆账坏账无法偿还，当前只有通过债务置换来延长债务久期，但是这只是权宜之计，不能从根本上解决问题。地方政府债务问题比表面上统计的数据要严重很多，因为很多债务是隐性的，一方面是通过地方政府融资平台借的债有政府的隐性担保，这部分债务虽然表面上表现为企业债务，最终很可能是要由政府来偿还的；另一方面有些PPP（政府和社会资本合作）项目是需要地方政府到期回购的，这部分也是地方政府的隐性债务。为了稳投资、促增长，今年七月份中央开始释放加快地方债发行、基建补短板的信号，地方债的发行又迎来了一波高潮，这对于刺激投资、稳增长具有重要意义，但无疑进一步加重了地方政府债务负担。在当前减税和财权向中央集中的趋势下，地方政府可供支配的资金十分有限，对于很多地方借债几乎成了唯一的选择，在这种情况下，债务资金的有效利用就显得尤为关键。政府的债务除了投资于纯公益性领域的资金外，都需要进行绩效考核，其短期收益和长期收益如何，对于地方经济和全要素生产率的作用如何，这些都需要纳入项目评估范围内，从而保证债务资金最优化利用和持久发展。

协调金融监管防范“猫鼠同笼”针对以上金融乱象，需要各个监管和职能部门加强监管，但是两种现象的出现，对监管提出了新的、更高的要求。一是一些 金融机构在市场上进行跨领域操作，通过跨领域的多重操作来加杠杆或使用资金，从而规避单个领域的监管规则限制，比如资金链横跨银行、证券、保险等多个行业的万能险，从单个领域看，其可能都是合规、风险可控的，但是从全局来看，其风险可能已经威胁到金融系统稳定；还有一些金融机构通过跨领域、跨行业的方式进行加杠杆，整体杠杆率非常之高，资金链极其脆弱，严重影响到金融系统稳定。这就要求部门在明确自身监管职责的同时，能够相互配合，打通监管壁垒，通力协作，构建全方位、跨领域、穿透式的金融监管体系。二是金融监管中存在“猫鼠同笼”现象，即部分监管者监守自盗，与“金融大鳄”或上市公司负责人里外勾结，在监管审批或金融市场进行非法操作，谋取不正当利益，甚至威胁金融系统稳定。针对这种现象，需要從一个更高的维度进行监管，也就是对金融监管机构以及对监管机构和金融机构关系的监管，这有赖于在中纪委和监察委内部打造一支既懂金融市场操作又熟悉金融监管的专业化队伍，而他们又要对全国人大负责，接受民主监督。也就是说，最终需要构建一个多层次、多维度、综合性的监督体制。

一方面需要协调金监管，构建全方位、跨领域、穿透式的金融监管体系。协调金融监管主要是做好三方面的协调：第一，金融监管部门之间的协调。目前我国的金融监管机构主要是“一行两会”，即中国人民银行、银保监会和证监会。2018年，金融监管领域最大的机构变革就是银监会和保监会合并为银保监会。这是因为二者在监管规则和监管技术上有很强的相似性，是穿透银行和保险监管的需要，可防止通过银行贷款、注册保险公司、利用保费还款或虚假注资等一系列操作“空手套白狼”。当然，证券与银行、保险的监管也要穿透，但由于证监会主要承担监督信息披露真实性的职责，与银保监会对银行和保险资本收益和风险的监管略有不同，所以证监会并未与银保监会合并，但是证券、银行和保险的穿透式监管势在必行，比如场外配资引起的2015年股灾就是分业监管下“监管真空”带来的教训。国家成立的国务院金融稳定发展员会作为协调金融监管的部门，要将穿透式监管规则引入到各监管部门的实际工作中。第二，金融监管部门与其他部门之间的协调。金融作为为实体经济提供支撑的行业，其必然与其他行业产生千丝万缕的联系，另外，移动互联网、区块链等各种新技术运用到金融领域，又产生了很多新问题，这些问题的解决不能只依赖于金融监管部门，还需要其他相关部门在技术认证、法律规范、行政执法等方面进行通力配合、联合行动。比如说取缔ICO的《关于防范代币发行融资风险的公告》就是由央行联合网信办、工信部、工商总局等七部委共同研讨并出台。未来的金融创新一定会涉及到更多的新领域、新技术，金融监管部门与其他部门的协调监管将会渐成趋势。第三，境内金融监管部门与境外监管部门的协调。随着我国对外开放的进一步扩大和深化，金融领域的对外开放程度也在不断加深，更多的金融交易涉及到境内外，由于境内外在交易制度、法律法规等方面都存在差异，相互之间监管的协调显得尤为必要。比如说沪港通、深港通、债券通等的运行需要中国证监会与香港证监会的合作监管，很多中国企业赴海外上市，外国资本在中国金融业公司的持股比例也允许高达51%，跨境资本流动将迎来大发展，建立跨境监管机制是现实要求，尤其是要完善违法违规线索发现的通报共享机制，有效合作调查打击跨境违法违规交易行为，以及提高跨境执法合作水平等。

另一方面需要防范金融监管过程中的“猫鼠同笼”，构建多层次、多维度、综合性的监督体制。2017年3月，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上特别强调，“对个别监管人员和公司高管监守自盗、与金融大鳄内外勾结等非法行为，必须依法严厉惩处、以儆效尤。要加大问责力度，强化机构问责、监管问责和对监管者问责，坚定维护金融秩序，促进金融业安全运行”。十八大以来，金融反腐逐渐进入深水区，金融领域反腐级别不断提高，范围不断扩大，而这些监管领域的腐败案基本都与滥用职权、内幕交易相关，主要原因是违法的监管人员利用信息优势和审批权力进行内幕交易和受贿犯罪。在信息方面，监管部门由于要进行审核、监督、管理等，会在获取信息的时间、速度和全面性等方面比市场更有优势，这种优势极易转化为不法经济利益，这既需要加强对监管人员的业务培训和法制教育，也需要建立强有力的监督机制和追责机制。在审批方面，我国上市公司的IPO、增资扩股、各类企业的债券发行、保险公司的保险产品等，都需要通过监管部门审批，可以说监管部门掌握了“生杀大权”。这样的权力没有制约势必会造成腐败，“要把权力关进制度的笼子里”，从制度层面加强对审批权的约束，保证审批程序公开、透明，审批规则公平、公正，审批结果终身追责。当前，中纪委和监察委合署办公，对违纪和违法行为进行联合查处，但是金融领域的反腐对专业性的要求很高，需要既懂金融市场操作，又熟悉金融监管技术，这也是金融反腐进入深水区需要应对的挑战。总之，防范“猫鼠同笼”就是要在金融领域建立“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，建立一个层层负责、处处制约的综合性监督体制。

金融监管不只是对金融市场的监管，也包括对监管者的监管，甚至可以说，“猫鼠同笼”比金融大鳄的“兴风作浪”更严重，更会威胁到金融市场稳定，所以在治理金融乱象的同时，需要协调金融监管，建立多层次监督体制。