关于信息化推动河长制水环境管理的思考

2018-09-23彭彬彬王子建

陕西水利 2018年5期

杨雷 ,付杰，黄燕，彭彬彬，王子建

（1.北京元心科技有限公司，北京 100013；2.宁波子规信息科技有限公司,浙江宁波 315500）

我国是治水大国，兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。然而在经济飞速发展和不断加速的城市化进程所构建的新时代下，我国水环境管理问题日益突出，水污染事件层出不穷。传统的水环境管理模式已经不能满足现实需求。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，以期实现河道水质与水环境持续改善。本文从水环境管理突出问题入手，切实结合精准化管理、大数据等手段深度探索河长制管理发展方向与路径，实现精准化水环境管理和智慧化水务体系的现代化发展。

1 河长制管理面临的突出问题

1.1 水环境分布呈点多、面广、量大等特点，管理难度大，亟需提高效率

据全国水利普查数据显示，我国有流域面积50 km2以上河流45203条，常年水面积1 km2及以上湖泊2865个，水库98002座，过闸流量1 m3/s及以上水闸268476座，堤防总长度为413679 km，地下水取水井9749万眼……。以北京市为例，流域面积10 km2以上的河流425条，总长度大6414 km，按照流经行政区划分为524段，其中东城区7条（段），西城区9条（段），丰台区19条（段），石景山区7条（段），海淀区31条（段），门头沟区53条（段），房山区59条（段），通州区26条（段），顺义区31条（段），昌平区44条（段），大兴区20条（段），怀柔区63条（段），平谷区32条（段），密云区60条（段），延庆区46条（段）；全市湖泊41个，水库88座，总库容92.4亿m3，其中大型水库4座，中型水库17座，小型水库67座。面对如此庞大的管理对象，传统的人工、纸质等方式很难满足管理的需要，亟需借用移动化的信息技术提升治理效率。

1.2 水环境问题复杂涉及多部门，协同沟通难度大

水环境的问题产生的原因较为复杂，治理通常涉及水利、环保、住建等多部门协同工作。执行过程中常常出现“九龙治水”的困局，加上管理部门之间未建立沟通协调机制或沟通机制不畅等问题，进而增加了治理的难度。以北京市为例，北京市河湖管理体制纵向分为市、区、镇（乡）、村（物业）四级，全市河长数量共6030个，其中市级河长17人，区级河长231人，镇级河长839人，村级河长4943人。河长办横向又涉及水务局、环保局、发改委、经信委、公安局、财政局、人力社保局、规划国土委、住房城市建设委、城管执法局等10余个部门协调，因此横向纵向的协同沟通难度很大，需要借用信息化降低沟通成本，提高沟通的及时性和准确性。

1.3 管理缺乏系统性的信息化支撑

水环境管理涉及范围广，内容多，但参与部门之间并未建立统一的管理体系。相关信息分布在水利、环保、住建等多部门，信息无法共享，无法整合，逐步形成部门之间的信息孤岛并直接导致重复建设现象严重。比如GIS基础数据，环境管理数据、河长管理数据、水情雨情工情数据、污染源及水质数据、视频监控数据、运行工况数据等分散在各部门无法共享。需要建立系统化的信息平台，通过标准接口获得的各类相关历史数据、实时数据等，结合预警模型、扩散模型、评价模型等，形成涉及水资源、水污染、水生态多方面的智能分析系统，提升水预测、预报、预警能力。同时，河湖等敏感信息涉及国家安全，因此，信息安全需要进一步加强。

2 通过信息化提升河长制管理水平

2.1 研发基于移动终端的河长制管理应用，提高河长的工作效率，提升跨部门协同治理能力

涉水部门之间的协同失灵和管理碎片化问题，被人们所诟病[1]。横向协调机制试图通过组织间网络的方式，以建立初步的信息通报制度和一定的协作机制来加强部门合作。这些协同努力在一定程度上改善了流域公共治理的碎片化现状。随着现代化通信技术的发展，组建高密度化的沟通网络成为了可能。

在管理学领域中，协同过程只有通过关系网络的强度和密度的强化才会对凝聚力和集体行动产生影响，只有达到一定的强度和密度后，信息才能够顺畅流通，信任也才可能在成员之间真正产生，潜在的冲突可以得到缓解，主动的合作也自然可以达成。

形成所有涉水管理部门的高密度沟通网络，横向涉及水利、环保、国土、公安等相关部门，纵向囊括五级河长，使信息资源实现多维度流通，避免“信息孤岛”现象的产生，提高了治河部门的协同能力。各级管理人员可以使用手机登录APP软件实现随时随地工作，特别是基层河长和巡查人员对所辖河道进行常态化巡查，发现问题后通过文字、照片、视频、语音等方式记录，数据同步反馈到WEB服务端。上至年度治理计划，下至微小巡河任务均采用上报、受理、处理、反馈的闭环机制。同时，按照问题的归宿，整改任务可以轻松在各部门进行流转，借用即时通讯工具，随时随地进行跨部门多人语音、视频等富媒体的协同会商，大大提高了沟通的速度，提升协同治理能力。

2.2 构建以元素化为模式的信息系统，让河长巡河更规范化

“河长制”如何向“河长治”方向发展是各级水环境治理部门一直思考的问题[2]。由于所有的水治理模式必须满足水资源的流动性、跨地域、属权模糊性以及治理综合性对治水提出的内生需求。因此，河长制必须破除以往“九龙治水”执行矛盾的困局。其关键在于明确各级各部门责任，厘清上下游、左右岸、主支流所属职能部门的责任关系[3]。

元素化管理始于精细化管理思想，引入该管理模式能有效提升河长制工作的规范水平[4]。元素化管理具有精准化、规范化等特点，其主要内容就是将工作管理对象以及管理职责层层细分，分解为最小的可控单位，并将每个元素落实具体的责任人，并通过信息化、移动智能化手段进行落实，使各级管理人员随时掌握工作动态，避免由于疏漏细节造成失职、渎职现象[5]。

融合元素化管理模式，充分发挥摸清家底、落实责任、掌控动态、组织检查等优势。构建横向到边、纵向到底的河湖管理责任体系，解决责任落实不彻底问题；构建排查问题、消除问题的工作机制，解决问题排查不全面问题；构建监督检查体系，解决组织检查无抓手问题；构建规范化管理体系，解决管理行为不规范问题。

引入元素化管理模式，根据河流（河段）的管理职责和管理对象统一建立“基本元素库”，对每个元素进行唯一编码，各级河长办或河长通过系统进行基本元素下载应用并落实责任人，同时也能够自定义添加元素。各级监管领导能够有效、快捷的组织检查，履行好监管职责。同时，充分利用移动智能端（APP）的应用技术，实现移动管理功能，提高各级用户的工作效率和工作质量。

表1 元素分类举例

2.3 将信息系统的数据转化为指标，使河长考核量化，提升工作执行的科学性

在水环境治理工作中，能使用的资源还有管理人员的精力是有限的，因此指标的设定可以将有限的资源和精力投入到更利于水环境治理方向中，从而避免眉毛胡子一把抓、主次不分。此外，上级部门如何量化下级的工作成效，比如考核一个人的工作能力，可以用具体的数据体现出来，这就需要数据指标化[6,7]。

信息管理系统可以将数据转化为指标，在统计分析的相关展示板块可以很直观的展示各项数据指标，各级领导可以根据量化的关键指标指导下一步决策并且提高工作执行的科学性。

指标化提升工作执行的科学性：第一，作为整体工作战略目标的分解，指标化会有力地推进上级战略在各下级部门得以有力执行；第二，指标化使上下级对职位工作职责和关键考核要求有了更清晰的认识，确保各层各部门人员努力方向具有一致性；第三，指标化为上级考核提供了透明、客观、可衡量的操作基础；第四，指标数据帮助各职位员工集中精力处理工作最大驱动力的岗位活动；第五，通过数据指标计算，管理层能清晰了解河湖治理工作中的关键参数，并及时诊断存在的问题，采取更有效的行动予以改进。

2.4 基于大数据技术实现水环境风险预警，让管理关口前移

水污染事件极易对社会和经济产生严重影响，特别是近年来随着社会经济的发展，公众对水污染事件的容忍度降低[8]。我国颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中，也明确规定突发事件应对工作实行预防为主。建立大数据预警系统将可能发生的风险防患于未然、实现管理关口前移势在必行。

图1 大数据预警技术架构

治水项目信息、水文监测数据、水质监测数据、视频监控数据、水域变化监测数据、河长巡查信息、问题处理信息无时无刻不在产生。物联网技术飞速发展，正在逐渐将我们的世界数字化，大数据分析将赋予物联网真正的力量。

建立大数据预警系统可以通过统一的标准接口获取历史数据、实时数据等各类数据进行清洗、分析、处理、形成历史数据矩阵，结合预警模型、扩散模型、评价模型等，形成涉及水资源、水污染、水生态多方面的智能分析系统，提升水预测、预报、预警能力，为河长提供科学的决策方案。当水污染事件发生后对当前事件进行数字化，利用索引进行特征匹配并修正已有的预警模型。整个过程遵循CRB法，包括检索、重用、修正、保存4个步骤[9]。利用大数据预警功能可以实现水污染未发生先治理，便于将决策管理关口前移，从而更有效地应对突发事件、减小了突发事件的危害。

2.5 建立跨平台社会公众监督，增强政务服务能力

水环境治理监督不能单纯依靠某一个组织，调动全社会实现公众全员监督才是最有效、最快捷的方式。信息化平台在政府各级“河长”使用的同时，基于互联网+监督平台的思路增加了社会公众开放接口，例如微信公众治河平台、民间河长APP等。

有了公众平台，民众要找河长只需关注微信公众号就可以。利用微信公众号或者民间河长APP，老百姓可以查询河长信息、治理计划、治理进度以及家门口的水质数据；如果想反馈问题，只需要拍照或者填好问题信息，上传提交就可以，稍后还能收到相应的处理反馈。

跨平台公众接口在数据安全的前提下提供了社会监督反馈渠道，既没有增加成本又能获得大量来自群众的宝贵监督建议，由此提升政务服务能力一举两得。

3 河长制信息化建设值得注意的问题

3.1 河长制信息化建设需要遵循多维设计

1）由于河湖治理工作涉及外部部门较多，相关部门都有自己信息化的数据平台。因此，平台的设计要能从多维度出发，统一技术架构、促进多部门信息共享、避免重复建设。

2）系统要考虑计算机信息技术的发展，能充分兼容并利用GIS地理信息、物联网、云、社交网络SNS等先进技术。

3）对水利内部信息化建设，要满足其顶层设计的基本要求。国家防汛抗旱指挥系统工程、全国水土保持监测网络和管理系统、水利电子政务系统等重点工程已在各级水利部门建设，并在实际工作中发挥越来越重要的作用，因而在河长制信息化系统设计中需要充分考虑建设实际，不宜简单采用“自上而下”的方法对已建系统实施重新切割。