● 文 | 1.中国科学院国家空间科学中心 2.中国科学院科技战略咨询研究院

白青江1 范全林1 任丽文1 杨帆2 韩淋2

人类社会1957年10月开始真正进入空间时代，其所取得的巨大成就深刻改变了生产生活方式。随着经济社会的发展，人类对资源的需求越来越迫切，对生存空间的需求亟需重视和面对，必将走向深空，探索其取之不尽、用之不竭的资源宝库。近年来，国际社会高度关注太阳系深空资源开发，有些空间发达国家已经围绕这一热点领域开展了国内立法工作，并发起政府层面的太阳系深空资源开发计划。为迎接这一新机遇，我国科技界、法律界等相关方面均需前瞻思考，积极推动相关工作。

一、太阳系拥有人类发展所需的深空资源

除人类赖以生存的地球外，太阳系的其他行星、矮行星及其卫星和数以亿计的小天体富含大量的水、有机质。例如，月球岩土中含有地壳里的全部化学元素和约60种矿藏，其中包括地球上极为缺乏的同位素氦-3，它是核聚变反应堆理想的燃料。有学者和媒体甚至推测在火星—木星轨道间的小行星带可能还存在含镍、铂、金等贵重金属的小天体（见图1）。

图1 太阳系小行星示意图

太阳系深空资源开发是当前全球热点问题，对上述资源进行开发，一方面有可能为人类社会的发展带来巨大经济效益，另一方面为人类走向深空的载人和非载人航天活动提供能源、材料以及维持生命所必需的水等资源，具有非常重要的意义和前景。然而，太阳系深空资源开发属于“非传统”的商业航天活动，除需要开展空间技术攻关外，法律方面是不可回避的首要问题。

二、国际社会积极关注太阳系资源开发

1.国际上关注太阳系深空资源开发的法律问题

回顾历史，与太阳系深空资源开发相关的外层空间法是20世纪60年代后由联合国主导发展起来的国际法新分支，主要由国际法和国内法两个层次或方面的法律规范组成。外层空间国际法的核心是联合国框架下制定颁布的5项国际条约。其中，与太阳系深空资源开发利用最为相关的是联合国于1967年开放签署的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》，简称《外空条约》；和1979年开放签署的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》，简称《月球协定》。下文将对这两个条约进行详细阐述和解读。

1）《外空条约》

在众多国际条约中，联合国《外空条约》被认为是当今外层空间法的基石，是国际空间法领域最重要的国际条约，被称为“外空宪章”。 《外空条约》于1967年起生效。截至2017年1月1日，共有105个缔约国和25个签署国，美国、中国、俄罗斯、法国、德国、意大利、日本等空间大国都加入了该条约。

《外空条约》中与太阳系深空资源开发利用相关的法条主要是第1、2和6条，核心观点包括所有国家都可以根据国际法自由探索和利用外层空间；任何国家不得以任何方式将外层空间据为己有；缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间的活动承担国际责任。

2）《月球协定》

《月球协定》是基于《外空条约》，对月球和其他天体外空活动的拓展延伸，于1984年起生效。截至2017年1月1日，仅有17个缔约国和4个签署国。除法国外，中国、美国、俄罗斯、德国、日本等绝大多数空间强国都没有加入该协定。

《月球协定》中与太阳系深空资源开发利用相关的法条主要是第1、6、11、14条，其重要内容包括月球及其自然资源均为全体人类的共同财产，任何国家不得以任何方式将月球据为己有；月球的表面或表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产；一旦月球自然资源的开发即将可行时，建立包括适当程序在内的指导此种开发的国际制度；缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在月球上的活动承担国际责任。

2.美国、卢森堡等国已开展立法及相关活动

近几年来，太阳系深空资源开发已成为当前全球热点问题。美国、卢森堡和日本等国政府和民营企业已开展了立法和相关活动，为其未来开采太阳系深空资源提供法律保障和基础。

美国国会于2015年11月通过《美国商业太空发射竞争法案》。规定美国个人或企业在小行星或月球上发现的任何物质，包括矿物质、水等，所有权和处置权都归发现者。美国成为世界上首个明确认可私人拥有月球及其他天体上矿产权的国家。多家美国私人经济实体已经制定了太阳系深空资源探测开发的实质性操作计划。美国行星资源（Planetary Resources）公司也公布了雄心勃勃的、用机器人到小行星采矿的长期战略规划，包括未来发射Arkyd-6卫星等。“深空工业”（Deep Space Industries）公司打算在一些小行星上部署迷你卫星，以评估那里的矿物质储量并收集样本（见图2、图3）。美国太空探索技术（SpaceX）公司已经开发出了把商业卫星送入轨道的运载火箭，并且已和美国国家航空航天局（NASA）达成了多项协议。

图2 美国深空工业公司小行星采矿示意图

图3 美国行星资源公司的Arkyd-3卫星

卢森堡政府致力于加强空间产业统筹和立法，于2017年通过了太空资源开发与利用法案，为私人开发太空资源提供法律保护。卢森堡占欧洲全球卫星业务40%的份额，努力打造外空采矿产业孵化器。2008年，制定了首个空间研发行动计划，支持卢森堡科学与技术研究所（LIST）、大学和企业等空间研究和创新，例如研究卫星网络与未来5G物联网系统的集成、纳米材料、科学仪器等。此外，还大力扶持空间产业集群发展，包括于1985年落户卢森堡的欧洲卫星公司、深度空间公司、e-Xstream工程公司、FAT通信技术公司、卢森堡空间（Luxspace）公司和日本空间机器人（iSpace）公司等。2016年2月，卢森堡正式出台“空间资源”计划，由其经济部具体负责实施，成为世界上第一个将获取空间资源作为政府计划的国家。该计划对大学、研究机构和企业提供经费资助，促进开发和利用太空资源相关技术，将其定位于建设欧洲乃至世界空间资源利用的“中枢”。

2016年11月，日本国会通过一项决议，要求探讨支持空间资源产业的必要措施。iSpace已与卢森堡政府在“空间资源”计划框架下签订备忘录，旨在寻找、测绘并利用月球资源等。此外，欧盟委员会和阿拉伯联合酋长国（以下简称“阿联酋”）也积极关注太阳系深空资源开发法律方面的问题，并就空间资源探索开展国际合作。

三、积极迎接太阳系深空资源开发这一新机遇

1.应对太阳系深空资源探测，科技界在行动

我国虽然航天法尚未出台，但是在迎接太阳系深空资源开发这一机遇时，中国科学院（以下简称“中科院”）和中国航天科技集团有限公司等已有相关基础。

一方面，国内已经拥有了良好的研究条件和人才队伍，中科院有多个部委级重点实验室和团队，包括但不限于以下几方面：中科院行星科学重点实验室、地球与行星物理重点实验室、月球与深空探测研究部和月球与行星科学研究中心等，以及航天科技集团月球和深空探测实验室、中国矿业大学太空采矿国际研究中心。

另一方面，科技界已就太阳系小天体资源探测开展了相关预先研究，并在开展国际合作方面积极行动，积极推动在发达国家建设空间资源探测实验室等，为未来开展太阳系深空资源开发奠定了科技、能力和人才基础。

2016年，中科院国家空间科学中心组织相关科研院所就小天体资源探测事宜开展了深入研讨，认为“开展小天体资源探测、科学规划太阳系小天体探测路线图、明确重点研究的方向和优先发展的关键探测技术”等，将确保我国在未来太阳系小天体探测、资源利用、以及安全防护上处于有利地位，具有重要的科学意义和应用价值。

同年，中科院部署了小天体资源探测路线图预先研究课题，旨在全面深入地开展小天体资源探测方案论证和相关法律政策研究，制订出合理可行、具有创新特色的小天体资源探测路线图。课题研究取得重要成果，优选了小天体探测的科学问题和探测内容，对小天体探测的路线和首要任务进行了科学规划，并制定了具体的任务计划。此外，研究确定了小天体采矿探测的关键技术问题，并开展了必需的小天体科学探测政策法律研究。2017年中科院针对“小天体探测及采样返回”研究进一步部署了背景型号课题，旨在进一步凝练小行星采样返回拟解决的重大科学问题，攻克关键技术，制定小行星采样返回的任务计划。

在开展国际合作方面，中科院国家空间科学中心作为我国空间科学和探测领域的核心研究机构，以及国际合作的桥头堡，已于2018年初与卢森堡大公国签署谅解备忘录，将在卢森堡设立深空探测研究实验室（RLDE），围绕太阳系资源探索和利用，开展深空探测任务协同设计和新技术研究等工作。谅解备忘录还对实验室设立、运行、知识产权等方面内容进行了界定，为推动双方继续开展实质性合作，并将实验室建设成为聚焦空间资源探测和利用的境外先进科研机构奠定了基础。该实验室作为中科院在欧洲设立的第一个空间领域的研究机构，将力争成为欧洲乃至世界深空探测和空间资源利用任务分析与设计以及核心关键技术研究的中心。

2．有关方面积极呼吁向国内民企开放太阳系深空资源开发

实际上，2016年以来国家高层有关领导先后就太阳系小天体探测和太空采矿等做出了一系列重要批示。围绕太空资源利用这一当前全球热点问题，我国有必要积极参与，维护国家利益。

目前，我国有关方面已积极呼吁向国内民间企业开放太阳系资源开发与利用领域。首先，人类是地球上的物种，但也是太阳系中唯一的智慧生命，因此人类既有义务保护太阳系环境，也有权利对其进行开发和利用，对太阳系资源开发与利用无疑是未来人类活动的发展方向之一。其次，即使对美国等空间发达国家，目前也只是超前部署，短期内还不会产生经济效益，预期的经济效益至少在10年后。我国若从现在开始，超前部署和启动太阳系深空资源探测的重大任务，可以极大地推动相关技术的发展，占得未来市场的先机。

四、推动相关立法工作的思考

太阳系深空资源探测正在成为未来空间发展的新热点，包括美国、卢森堡、日本、阿联酋等国家，以及行星资源、深空工业和太空探索技术（SpaceX）公司等商业实体对于开发开采外空资源的需求和呼声与日俱增。

我们应推动立法工作和相关活动，为我国在太阳系深空资源探测这一舞台取得先机奠定基础，助力航天强国、科技强国建设目标的实现。

一方面，已有的国际空间法体系并不能对于调整相关活动提供明确的指导，国际条约已然不具有现实的辖制功能。例如，联合国和平利用外层空间委员会（以下简称“外空委”）会议已针对美国《2015空间资源探索和利用法》等进行了讨论，与会各国代表意见不一，并未形成明确的结论。

另一方面，以美国为首，卢森堡和日本等国积极跟进，实质性地推动制定空间资源开发开采的法律政策和开展相关探索活动。虽然各国国内立法和相关活动并没有得到国际社会的一致认同，但显然并未被当前的国际条约和相关争议所制约。相关国家的国内和跨国企业开展太阳系深空资源开发的活动得到飞速发展。

综上可见，太阳系深空资源开发涉及国际战略竞争态势，必须高度重视并采取切实措施，以便在竞争中抢占先机，处于有利地位。此外，这一新兴领域还涉及到国际外交和政治影响。我们应推动立法工作和相关活动，为我国在太阳系深空资源探测这一舞台取得先机奠定基础，助力航天强国、科技强国建设目标的实现。为此，本文提出如下思考和建议。

一方面，在和联合国外空委大多数国家保持协调一致的同时，国家应尽快出台相关法律规定，营建有利的法律环境，以保障我国社会资本和企业参与太阳系资源探测与开发活动。

另一方面，在法律尚不完备的情况下，我国航天主管部门可以出台相关指导意见，允许商业航天以非政府的面貌积极参加开发活动。这样既可以调动资金，激励和发展创新的航天技术，又可以避免不必要的军事航天领域常常遇到的国家安全和保密问题。此外，由于深空探测的特殊性，其对技术创新的要求很高，对各个相关领域的带动很大，因此对高技术创新可以形成一定的激励效应。