摘 要：党的十八届四中全会正式提出建立行政公益诉讼制度，行政公益诉讼作为一种新事物，目前在我国还缺乏必要的法律基础，导致行政公益诉讼在实践中出现诸多问题。本文从相关的概念入手，阐明行政公益诉讼改革的必要性，针对改革中所面临的检察机关双重身份、诉前程序、举证责任、事后追责机制等问题，通过完善相关法律体系、优化诉前程序、完善检察建议、明确举证责任等措施，推动行政公益诉讼制度不断完善。

关键词：公益诉讼；审前程序；举证责任

行政公益诉讼改革是我国法治化建设中必须要解决的问题，其关系到国家利益和社会公共利益的保障问题。进行行政公益诉讼改革，必须就原告資格、受案范围、举证责任划分、诉后成果维护等问题进行明确规定，以保证行政公益诉讼改革的顺利进行。

一、行政公益诉讼改革的必要性

（1）法律体系不断完善的需要

近些年我国行政立法不断增加，法律体系不断完善，但在新时期常常出现由于行政机关的行政行为导致国家利益或者社会公共利益受损事件，而对这类事件的处理缺乏必要的法律规定，为保障该部分利益免受侵害，急需对现有的法律体系加以完善，以适应社会发展的需要。法律具有滞后性，在一类事件出现一段时间后，才能对其通过立法加以规范，这也是中国特色社会主义法律体系不断完善的必经之路。

（2）监督行政权行使的需要

近些年，我国行政机关权力呈现膨胀趋势，作为法律监督机关的检察机关需要对行政权的行使进行监督，以防止行政权的滥用。为避免检察机关监督流于形式，必须给予检察机关对行政机关制约的权力，并明确一种切实有效的手段。法律作为一种制约手段，其具有客观性与强制性，而该特性决定了法律手段是检察机关监督行政权行使最有效的手段。通过行政公益诉讼制度的构建，促使行政机关及其工作人员提高依法行政的意识，防止权力滥用，以减少国家利益和社会公共利益的损失。

（3）有效弥补国家管理工作中的不足

随着社会进步和公民法律意识不断增强，社会的管理工作也日益复杂。而作为主要管理者的行政机关在某些事务的管理，难免会出现遗漏或者是管理不善的地方。为保障行政机关对全社会的有效管理，有必要利用其他力量来弥补行政管理工作中的不足。检察机关作为行政管理的“局外人”，更易发现行政管理中所存在的问题，检察机关通过检察建议或者提起诉讼等方式协助行政机关管理社会事务，有效弥补行政机关在国家管理工作中的不足。

（4）公民法治观念不断增强

随着法治建设的不断发展，公民法治意识与主人翁意识不断增强，越来越多的公民开始重视社会公共利益的保护工作，在已受理的行政公益诉讼案件中，很大一部分比例的案件源于社会公众的举报，由检察机关介入审查。新时期下的公民不仅仅着眼于自身利益，其也开始关注社会公众利益，运用法律法规来维护国家利益和社会公众利益。因此，公民法治观念的增强不仅为行政公益诉讼制度的建立提供了需求，更提供了坚实的群众基础。

二、行政公益诉讼改革中面临的问题

（1）检察机关的双重身份或影响法院审判

检察机关在行政公益诉讼中具有双重身份：一者其为公益诉讼人，二者其为法律监督机关。理论上来说，检察机关的双重身份应该有主次区别，即在行政公益诉讼中，检察机关的公益诉讼人身份应为第一性、直接性、主要性；因为在案件的起诉、审理、宣判到执行这一系列过程中，检察机关首先就应明确其为公益诉讼人的身份定位，而不是以法律监督职能来恣意干涉法院甚至主导审判。在一般的诉讼过程中，检察机关法律监督的职能处于隐藏待激活的状态，只有出现在审判工作中审判人员违法行为和执行活动中的违法情形，检察机关才能行使该职能，实质为诉讼后职能。不过，在实务中，检察机关的公益诉讼人与法律监督机关身份难以厘清，法院极易受检察机关作为法律监督机关的身份影响，无法保持司法中立。因此，应合理辨别检察机关的双重身份，严格贯彻诉讼中公益诉讼人身份，诉讼后法律监督机关身份。

另外，《检察机关提起公益诉讼试点方案》第四部分第3条要求“建立与人民法院的协调配合机制”，人民法院如何与检察机关相协调配合？这种协调配合是否会影响司法公正？不由让人臆想，检察机关是不是主动参与到审判当中，对法院的审判工作施加影响，甚至妨碍公正审判，从而将法院的独立审判权沦为一纸空话。

（2）“诉前程序”存在诸多困难

诉前程序不仅为解决行政公益诉讼争议提供多元手段，也可以降低纠错成本、提高纠错效率，节约司法资源。诉前程序并未创制新的法律手段，而是沿用了检察建议这样一种近年来检察机关在实践中摸索和发展起来并被广泛运用的检察监督形式。公益诉讼两年试点期间，全国试点地区检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件7903件，行政机关逾期未纠正违法或履行职责的1150件。该数据充分证明了诉前程序在行政公益诉讼中的重要地位。但是，检察机关在诉前程序时所面临的问题也日益凸显，如行政公益诉讼的主体资格、受案范围、管辖；如何认定行政不作为？因此，诉前程序作为行政公益诉讼相配套的具体程序，应细化规则，明确规定，让行政公益诉讼成为一种更规范、公正、权威的公共利益救济途径。

（3）缺乏检察机关败诉后果的规定

虽说从实务上来看，检察机关提起行政公益诉讼鲜有败诉，但从诉讼理论来看，任何诉讼都存在败诉的可能性；并且按照现行规定，公益诉讼案件不适用调解，因此当检察机关证据不足时，检察机关提起公益诉讼也存在败诉可能。从诉权的平等性来讲，缺乏关于检察机关败诉后果的规定显然是不合理的。如果一项权力的行使不用承担任何后果，这必将导致权力被滥用，缺乏对败诉后果的规定，可能大大增加检察机关的 烂诉风险。

此外，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第19条虽规定了检察机关拥有抗诉权，但未明确表述在该种情形下检察机关处于败诉状态，抑或为检察机关认为裁判有误，因此提起的抗诉。此外，在行政公益诉讼中，检察机关作为诉讼主体之一，当其认为裁判有误时，应当以普通诉讼参与人的就角色提起上诉，而非上诉。如若检察机关提起抗诉，则表明其在行使检察机关法律监督职能，双重身份混淆下，可能导致裁判有失公允。

（4）调查取证机制还需完善

首先是案件线索来源单一。《试点方案》将行政公益诉讼案件的线索来源限定为“检察机关履行职责中发现”。何为履行职责、主体范围等缺乏明确表述。《试点方案》关于案件线索的规定，限制了行政公益诉讼案件来源，致使检察机关对线索收集权的垄断，最终可能形成检察机关对行政公益诉讼的垄断。

其次是检察机关取证困难。趋利避害是人的本性，当自身利益可能受损时，自然人可能会运用各种手段使自身利益免受损失。检察机关对行政机关的行政行为进行调查取证，使得行政机关工作人员感到威胁，为免受来自检察机关的威胁，其可能难以完全配合检察机关的调查取证活动，导致检察机关取证困难。

最后是鉴定成本高昂。在对一些专业性较强的领域进行调查取证，可能超出了检察机关的能力范围，这就需要由专业的就鉴定机构进行辅助，由于鉴定费用过高，而检察机关经费有限，使得检察机关处于两难地步，影响取证效率。

三、完善行政公益诉讼制度建议

（1）完善相应立法体系

检察机关拥有的提起行政公益诉讼的权力源于全国人大常务委员会、最高人民检察院、最高人民法院所颁布的规定，虽然明确检察机关可以参与行政公益诉讼，但严格意义上全国人大的决定和最高检的规定都不是法律，因其位阶过低导致权威性不足。因此，最可行的方案是应由《人民检察院组织法》明确检察院可提起行政公益诉讼。另外，在2017年修订的《行政诉讼法》第四章第二十五条也明确增加了检察机关可以作为行政公益诉讼的诉讼参加人，以此来挽回了2014年修改《行政诉讼法》未将检察机关加入诉讼参加人的遗憾。

与此同时，在相应的立法体系中应详尽规定检察机关败诉所需承担的责任，以此保证检察机关恪守在行政公益诉讼中的平等的诉讼人地位，避免其可能利用法律监督机关的身份来影响司法判决甚至主导司法判决，降低滥诉风险。

（2）诉前程序科学化

首先，在起诉主体上，按照现行规定检察机关拥有起诉权，但是否该职权由检察机关独享？在民事诉讼法中，相关公益社团也被赋予提起公益诉讼的资格，可借鉴民事诉讼法的规定，赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定公益团体享有相关行政公益诉讼的起诉权。关于个人是否拥有诉权问题，应明确个人可以通过申请检察机关等主体提起诉讼行使其权利。

其次，在受案范围上，现行规定中的受案范围过于狭隘，且较于笼统。可以明确罗列出可诉范围，如导致违法出让国有资产的行为，导致非法侵占、破坏公共财产的行为，致使行政相对人违法受益的行为等；同时考虑到社会的发展，应当为行政公益诉讼制度的完善留有余地，可增加兜底条款。

最后，关于管辖权问题，为便于检察机关调查取证，降低诉讼成本，应规定由被告所在地检察院受理行政公益诉讼案件。虽然发现问题的检察院与被告所在地检察院可能非同一检察院，但考虑到被告所在地检察院在其管辖范围内行使职权的便利性，可以由发现问题的检察院将相关材料交于被告所在地检察院，由被告所在地检察院处理该案件。

（3）完善检察建议制度

作为检察机关行使法律监督权的重要手段，检察建议的运用不仅实现了法的应有之意，并且极大地节约了司法成本，优化司法资源配置。检察建议虽在行政公益诉讼中发挥着巨大的作用，但有必要对检察建议进行规制，以保证检察建议制度的良好运作。在行政公益诉讼中，应以检察建议为常态，以诉讼为补充，既能防止国家利益和社会公共利益继续受损，又能降低纠错成本，提高检察机关工作效率。

同时还应建立监督检察建议机制，不仅要保证检察建议内容适当具体合理，还要明确检察建议的提出程序、监督检察建议的方式以及当检察建议出现问题时，有那些救济措施可以启动。建议由最高人民检察院对检察建议进行统一规定，明确检察建议的内容和基本格式、负责检察建议起草和发布的部门、对检察建议实际效果的追踪部门、签发检察建议的权限要求等，通过细化规则，明确分工，不断提高检察建议的质量与影响力。

（4）强化检察机关调查取证权

为保证检察机关取证机制顺畅，首先应明确并扩充行政公益诉讼案件线索来源主体，该主体应包括检察机关各部门、党政机构、公民、法人及其他组织，即不将案件线索来源限定为检察机关，其他机关乃至公民、法人等主体都可以向检察机关提供案件线索。案件线索来源的多样化才能便于检察机关发现行政机关行使职权中所存在的问题，更好地履行其职责。

其次，建立行检合作机制，共同制定相关准则，对行政人员消极抵制检察机关调查取证的，可以明确一定的惩罚措施。同时，定期开展行检沟通交流工作，积极宣传行政公益诉讼的价值与目的，督促行政人员配合检察机关调查取证工作。

最后，建议由最高检与鉴定机构合作，共同建立鉴定专家人员库，以低价高量的合作形式，降低鉴定成本，减轻检察机关的经济压力。

同时，在试点工作中，检察机关提起行政公益诉讼面临很大阻力，这就需要通过顶层设计，以较高层级效力的法律规范对调查核实权的行使予以明确。

（5）健全事后追责机制

权力与责任互为表里，有权无责必然导致权力的腐化，如若对行政公益诉讼案件中相关人员不追究责任，则使得该制度有所缺憾，因此有必要对侵害国家利益和社会公共利益的相关人员施以惩戒，以维护国家利益和社会公共利益免受侵害，实现法的应有之义。追责的衔接机制在于检察机关胜诉后对于相关责任人的追责，这就需要与党纪国法相结合，主要来说要衔接《公务员法》、《行政诉讼法》与《刑事诉讼法》的有关规定。换言之，如果是违纪行为与轻微的违法行为，并未造成严重后果的，那属于行政机关内部惩戒措施，可按责任人是否为党员身份，选择以党纪与《公务员法》的相应惩戒措施追究责任；如果是严重的违法行为，还要看其是否构成犯罪，如果没有构成犯罪，就按照《行政诉讼法》的有关规定来处理，對于构成犯罪的，应交由人民检察院控诉，追究其法律责任。

总结

根据前文分析，行政公益诉讼改革有其必要性与紧迫性，又因其具有特殊性，因此对行政公益诉讼进行改革必须慎之又慎。要保证行政公益诉讼有效运作，就需要对完善相关法律体系，优化诉前程序使其科学化，提高检察建议质量，明确举证责任划分，以及完善事后追责机制，并通过顶层设计，以较高层级效力的法律规范对检察机关提起公益诉讼制度予以明确。在社会高速发展中，各类问题不断涌现，这是我国法治国家建设进程的必经之路，我们必须积极主动地解决问题而非止步不前，通过不断探索，构建完善的规则，使得行政公益诉讼制度更加健全。

本文系“南京工业大学社科创新团队”（项目批准编号：sktd2017004）阶段性成果。

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作者简介：

李猛（1994-），男，安徽阜阳，南京工业大学法学院硕士，研究方向：诉讼法学。

（作者单位：南京工业大学法学院）