摘 要：营商环境是当前地方经济发展中的一个热词，在新常态经济下，各级地方政府为适应、把握和引领经济发展新常态，都在不遗余力地加强营商环境建设，将其作为地方经济社会发展的新动力和新引擎。阜新作为辽宁省西北部地区的中心城市和装备制造业配套基地，在近几年的转型发展中，也以优化营商环境为主要抓手，全力推进阜新转型升级。本文结合当前国内经济社会发展主要形势及辽宁老工业基地全面振兴现实需求，重点分析了优化营商环境在阜新转型升级中的地位和作用，并对如何进一步优化营商环境助力阜新转型升级提出对策和建议。

关键词：营商环境 新常态 阜新 转型升级

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）01（c）-150-03

在经济下行和“投资不过山海关”的双重压力下，辽宁为推动老工业基地全面振兴，打破“投资不过山海关”的论断，下定决心整治营商环境，出台专门的法律制度规范营商环境建设。阜新按照省里的要求和部署，也将优化营商环境作为一项重要的政治任务来抓，出台了一系列指导性文件，部署实施营商环境建设方案。为深刻认识和把握营商环境建设问题，笔者认为，有必要从理论和实践两个层面进行深入剖析和全面解读。从概念厘清，到作用分析，再到路径选择，是本文分析和解决问题的主要思路。

1 营商环境概念界定

随着实践的丰富，以及学术上对营商环境理论探讨的逐步深入，国内学者们对营商环境概念的理解在不断拓展和延伸。从字面意义上来看，“营”在古汉语当中有“聚集”的意思，而“商”是指商人或企业，营商环境就是指能够把商人和企业聚集起来的环境。它既包括“软环境”，也包括“硬环境”，同时也包括政治、经济、社会、文化、生态环境等多个要素。

目前，沈阳等一些城市提出“打造国际化营商环境”的目标，而国际上对营商环境概念的界定是：所谓营商环境就是指在一个国家或地区创办和经营企业的难易程度，主要包含企业在开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约及关闭等方面遵循政策法规所需付出的时间和成本等条件。由此我们可以看出，一个企业要到一个地方投资兴业，它最关注的营商环境问题是什么？就是三个关键词：时间、成本、费用。围绕这三个关键词，世界银行组织设计了一个评价指标体系，用以衡量各国营商环境的优劣。这个评价指标体系从最初5项一级指标（开办企业、员工聘用与解聘、合同保护、获得信贷和企业倒闭），20项二级指标，逐步完善到现在的11项一级指标，43项二级指标。说明其评价领域是动态调整的，该体系也是目前世界上较为完善并被广泛认可的一套衡量标准。研究世界银行的通行标准，对于阜新市加强营商环境建设也具有一定的指导意义。

2 优化营商环境在阜新转型升级中的地位和作用

转型升级是阜新在转型发展的关键时期提出的战略举措。阜新市第十二次党代会报告确定转型升级作为统领今后五年全市经济社会发展全局的主线，并指出，转型是阜新的时代主题，振兴是阜新的奋斗目标，升级是实践转型主题和实现振兴目标的关键步骤、重大举措、更高要求。推进轉型升级，就是要巩固发展转型成果，全力打造阜新转型升级版。阜新要在五年内实现市十二次党代会提出的转型升级战略目标，首先必须找到工作的着力点和主要抓手，而营商环境差是目前制约东北振兴、辽宁振兴和阜新振兴的关键问题，对此，中央已批示要求“东北要痛下决心优化营商环境”。在此背景下，2017年初以来，阜新按照中央和省的要求及部署，将优化营商环境作为一项重要政治任务来抓，并将其摆在重要议事日程。

为什么阜新市委和市政府如此高度重视营商环境建设，下面具体分析一下优化营商环境在阜新转型升级中的地位和作用。

2.1 优化营商环境是“新常态”下地方经济发展的现实需要

“新常态”是习近平总书记2014年5月在河南考察时针对当前我国经济发展的阶段性特征提出来的概念。按照习近平总书记提出的要求，为适应把握引领经济发展新常态，阜新市十二次党代会提出了全力推进转型升级的战略目标，明确了转型升级的核心内容：经济结构优化升级、发展动力转换升级、社会建设提质升级。2017年3月29日，阜新市委印发的12号文（《中共阜新市委阜新市人民政府关于进一步优化营商环境推进转型升级的意见》）指出：优化营商环境是新常态下推进结构调整的必然选择。另有经济学家指出：“新常态”经济下经济发展的本质是技术的不断创新和产业的不断升级。而这个过程既需要“有效的市场”，也需要“有为的政府”。“有效的市场”就是充分竞争的市场，而“有为的政府”在新常态经济下，其具体体现之一就是大力优化营商环境，这也是“新常态”下地方经济发展的现实需要。

2.2 优化营商环境是招商引资的必然要求

招商引资是一个地区经济发展的重要增长极，但去年以来“投资不过山海关”“脑子进水，投资东北”“关门打狗”“雁过必拔毛”等一些网络舆论严重丑化了东北形象，同时也干扰了外来投资者对东北的投资信心。在这种情况之下，东北、辽宁、阜新，如何做好招商引资工作？是摆在我们面前的一个现实问题，也是难题。过去我们招商引资主要依靠优惠政策（土地政策、税收政策、奖励政策）来进行。现在，在2014年底国务院出台《关于清理规范税收等优惠政策的通知》后，地方招商引资再无法依靠传统的以政府的行政资源换取经济资源的模式来进行。在这种情况之下，招商引资怎么办？拼什么？对此，阜新市长甄杰曾表示说，只能拼环境、拼服务。优化营商环境就是要将政府从过去大包大揽招商引资中解放出来，将更多精力投放到为投资者提供更加优质的服务环境，体现出服务型政府在招商引资活动中的“有所为”及“有所不为”。

2.3 优化营商环境是增强人民群众获得感满意度的需要

习近平总书记在“7.26”重要讲话中提出了“两个牢牢把握”：“牢牢把握我国发展的阶段性特征，牢牢把握人民群众对美好生活的向往。”习近平总书记强调的这“两个牢牢把握”，是我们谋划和推进党和国家事业发展的重要前提。在此之前，习近平总书记也曾多次指出：“中国梦归根到底是人民的梦”，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”，这一切体现了以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心的发展思想。阜新市第十二次党代会提出的转型升级战略目标也是以提高人民群众生活水平和获得感、满意度为根本目的。优化营商环境不仅可以带来经济效益，还可以带来社会效益。政府通过加强基础设施建设、改善政务服务、维护市场秩序、加强法治建设、加强和创新社会治理、加强生态文明建设等，可以为人民群众创造更好的生活环境，从而不断提高人民群众的获得感和满意度。

2.4 优化营商环境是营造良好政治生态的需要

“政治生态”是习近平总书记在2014年6月30日中央政治局第十六次集体学习时提出的一个政治概念，现在已成为全面从严治党的关键词之一。而政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。习近平总书记强调：“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。”当前我们的政治生态环境已遭受严重污染，阜新市委、市政府十分重视政治生态环境建设，年初以来多次召开专题会议对营造良好政治生态提出明确要求。优化营商环境离不开政治生态环境的治理，而政治生态环境的治理也需要营商环境的不断优化和建设，二者相辅相成。

3 优化营商环境助力阜新转型升级的对策和建议

3.1 以“放管服”改革为重点优化政务环境

“放管服”改革是当前优化政务环境的关键和主要抓手。“放”是指“简政放权”，重点解决政府职能越位错位问题；“管”是指“市场监管”，重点解决政府职能缺位问题；“服务”是指“优化服务”，重点解决政府职能不到位问题。

简政放权要坚持两个“凡是”原则：凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡是可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。目前，简政放权已处于啃硬骨头阶段，李克强总理指出：“触及利益比触及灵魂还难！”因此，接下来的简政放权任务十分艰巨，但深入趋势已成必然。

加强市场监管，不是要以强势的态度管理，而是以一种治理的理念，不断创新监管方式。比如共享单车的管理，可以通过规则引导、社会监督、信用管理、审慎监管、网络大数据技术监管、综合监管、随机监管等方式。

优化服务，要以市场主体和社会公众的需求为导向不断创新服务方式，提高服务质量。当前重点是要打破“信息孤岛”，消除信息壁垒，实现政府各部门之间信息资源共享，让老百姓少开证明、少跑路，提高政务服务的便利化水平。

3.2 以加快社会信用体系建设为重点优化市场环境

良好的市场环境既需要政府的治理，也需要各类市场主体的行为自觉和全社会的共同缔造。市场经济是契约经济，契约讲求的是诚信。因此，要打造诚信规范的市场环境，就要加快社会信用体系建设。重点推进“信用阜新”建设，建设信用公共信息共享平台，实行信用信息一站式查询。培育和规范信用服务市场，推进在行政管理和公共服务领域广泛使用信用记录和信用产品。强化重点领域守信联合激励机制和失信联合惩戒机制。加强诚信文化建设与考核推进机制，全面提升信用体系建设水平。

3.3 以构建公正司法运行体系为重点优化法治环境

要打造公平公正的法治环境，当前重点是构建公正司法运行体系，建立多元化商事纠纷解决机制。以高效解决商事合同纠纷为导向，积极与先进地区司法交流合作，提高商事司法活动的水平，形成权责明晰统一、规范有序的司法运行体系，保障各类投资主体公平竞争，维护公平公正的司法环境。推进行政部门和司法部门信息资源共享，建立联合惩戒机制。着力推进强制执行案件信息公开，完善执行联动机制，提高生效法律文书的执行率。推进“一站式”纠纷解决服务平台建设。鼓励和支持行业协会或专业机构依法设立有偿商事调解组织，探索降低调解费用的有效途径，建立商事调解中心。引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解，推动各类诉讼外调解组织与法院的积极互动。整合基层诉调资源和力量，在县区建立诉调對接中心，设立劳动争议、商事纠纷等专业调解工作室和非诉执行化解工作室，实现法院、行政部门和县区政府的三调联动工作机制。

3.4 以加强人才科技环境建设为重点优化要素环境

这里所谓的人才科技环境是指为中小企业创办、生存及发展提供人力、智力和技术支持的外部环境，主要体现在一个地区高等院校科研院所数量及学校质量、职业技能培训的便利性和效果、高等院校科研院所与当地企业的合作程度等方面。据统计，阜新现有高等院校2所，职业技能学校14所（其中高职一所，中职13所），已建立国家大学科技园1个，国家级科技企业孵化器2个，技术转移中心2个，博士后科研基地6个，省级产业技术创新联盟2家，累计组建省级以上工程技术研究中心（重点实验室）37户。目前，阜新市、县（区）层面已与26家高等学校、科研院所签订科技合作协议，50余家高校院所与100多户企业开展产学研合作，在共建工程技术研究中心和平台、开展科技攻关和产品研发、推进科技成果转化等方面产生了“智”推效应。当前加强人才科技环境建设就是要在原有基础上大力推进科技创新和营造创新创业人才环境。

3.5 以加强城市文化建设为重点优化社会人文环境

一个地方的社会人文环境也体现了一个地方的文化特征。阜新是一个多民族地区，有汉、蒙古、满、回、锡伯等24个民族，因此阜新是一个多元民俗文化类型的地区，也是一个历史悠久、文化底蕴深厚的地区。经过多年的挖掘、研究、建设和发展，阜新已经形成了独具特色的地域文化。包括：查海文化（玉？龙文化）、蒙古勒津民俗文化、契丹（辽）文化、张三丰文化、藏传佛教文化、皇家牧场文化、矿山文化和玛瑙文化等，这些特色文化目前在辽宁、在东北具有独特优势，这是阜新地域文化最突出的亮点，也是吸引投资创业的重要文化资源。

当前，阜新要加强城市文化建设，政府要做好价值导向工作，大力宣传并认真践行社会主义核心价值观，以社会主义核心价值观引领社会新风尚。阜新还要以现有的文化资源为基础，大力发展文化事业和文化产业，加快提升全市文化的综合实力，形成多元包容、特色鲜明的城市文化形态。

3.6 以完善城市基础设施为重点优化设施环境

从阜新市第十二次党代会报告可以了解到过去五年来阜新市城市基础设施建设取得的成效：彰通、阜盘等高速公路建成通车，巴新铁路部分运营，京沈客专建设快速推进，阜新成为辽西蒙东地区重要交通枢纽城市。市绕城公路全线贯通，主城区“九纵五横一环”道路框架基本形成，新建、改造地下管网1060公里，城市基础设施进一步完善。而未来巴新铁路和京沈客专的全面开通运营将大大提升阜新的区位优势，促进阜新开放发展。按照相关要求及部署，我们要在已取得的成绩基础之上不断加强城市基础设施建设，构建现代化综合交通运输体系，强化综合交通枢纽功能，打造辽西蒙东区域性交通中心。增强城市保障能力，健全多层次社会服务设施，优化城市生态环境，提升城市吸引力。

3.7 以推进干部作风转变为抓手营造良好政治生态

2017年4月25日，甄杰市长在阜新市委学习贯彻习近平总书记参加辽宁代表团审议时重要讲话精神中心组学习（扩大）会议暨第一期研讨班上作辅导报告时指出了阜新干部队伍作风上存在的问题：“阜新的干部队伍，总体是好的，但是主动服务的意识有待加强，作风应须进一步转变。”对此，甄杰市长还指出：“对政府系统作风建设存在的问题，我们不能视而不见，无所作为，必须按照总书记的要求从我们工作状态、服务的意识、精神面貌、办事效率入手，下决心来推进干部作风的转变。”按照甄杰市长的指示和要求，我们要深入贯彻习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时重要讲话精神，以推进干部作风转变为抓手营造良好政治生态，并以此作为优化营商环境的重要基础和检验标准，以良好的党风政风带动行风和社会风气好转。

参考文献

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①基金项目：本文为2017年度中共阜新市委党校校级课题阶段性研究成果。

作者简介：刘影（1981-），女，辽宁省彰武县人，本科，副教授，主要从事行政管理方面的研究。