摘 要 在当代非政府组织越来越受到人们的关注。然而由于国家经济法制发展不充分、社会责任机制建设不完善、民众道德观念扭曲下滑加之现行非政府组织管理体制的弊端，种种不和谐的因素强烈冲击着非政府组织。本文分别从非政府组织与民众信任关系、当下面临困境、引发信任危机的原因以及针对诱因提出相应的措施四个部分，对民众与非政府组织信任建构问题进行了探讨。希望通过以此提高民众对非政府组织的认可和支持。

关键词 民众 非政府组织 信任建构

作者简介：杨招继，东北师范大学政法学院，硕士研究生，研究方向：当代中国政治。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.184

一、民众与非政府组织信任关系

（一）非政府组织含义

非政府组织英文缩写NGO，是以解决各种社会问题和促进经济发展与社会进步为目的，在地方、国家或国际上组织起来独立于政府的、公益性的、自主管理的、非党派性质的，并且具有一定志愿性的社会组织，是相对独立的介于政府和市场之间的第三股力量。非政府组织是在冷战结束，全球化加速发展以及科学技术和信息席卷全球的背景下孵化而成，在第三世界国家较为普遍，主要针对热门的社会障碍，向政府反映公众实际需求，并提供多样化的公共服务。

（二）民众的参与度

20世纪90年代，参与式发展的口号在国际社会被明确提出，参与式发展理念逐渐完善和系统化。非政府组织的兴起拓宽了公民参与的渠道，并且已经成为公民参与社会治理的一种不可或缺的媒介和途径，它不断壮大，并将在未来的全面发展中对公民参与的提高做出更多的贡献。但是，介于内外环境和因素的制约，非政府组织在很大程度上仍依靠政府，自我定位不当，不能准确脱离政府附属和帮手的角色，缺少对国家政治和社会生活应有的民主参与和自主表达。公民在非政府组织中的参与度低下：首先，公民在慈善捐赠、志愿行为等方面的参与程度都很低，非政府组织的资源基础无法积淀成牢固的状态；其次，与参与的范围相比，公民参与的程度不深，国家靠下达行政或政治指令来实现大部分捐赠和志愿行为，反而社会自身独立的捐赠和志愿渠道很少；再次，非政府组织自身体系、组织之间、部门之间的联络性不强，国际间的联系、支持工作不够或中断，使得中国公民社会的发育不良、成长迟缓，即使组织数量很庞大，但难以形成团结统一的力量；最后，非政府组织的社会认可度和社会信任水平较低。

（三）非政府组织与民众信任关系

公众信任对非政府组织的存在和发展至关重要，非政府组织公信力越高，民众对组织的信任度和支持率越高，非政府组织才会发展得更好更可靠，非政府与民众的关系就会更加密切。虽然当下已经有越来越多的人承认和关注非政府组织，但是非政府组织管理及机构设置上的缺陷和漏洞也给大众造成疑惑。非政府组织对公众的信任影响因素特别体现在组织能力上，主要体现在非政府组织的文化因素和制度因素。保障好民众的利益是非政府组织存在的基本要求，良好的制度规范和服务能力是非政府组织运行的内在要求。

二、民众与非政府组织信任困境

（一）非政府组织自身发展困境

1.财务分配困境

非政府组织财务困境主要由两部分构成：第一，筹款困境，非政府组织多通过，社会慈善捐款、政府资助、组织会费、服务收费等途径获得经费来源，其中，社会捐款是主要来源形式。在社会环境中非政府组织在财务管理上如果缺乏足够的透明度，财务公开信息就可能不准确、不可信，加上舆论渲染和传播势必引起人们不断地猜测与质疑，遭遇民众对非政府组织的信任滑坡。第二，财务审计困境，近年来由于非政府组织发展形势迅猛，让人应接不暇，甚至对个别组织存在管理不及、规范疏忽的现象，在项目组织程序和财物审计方面，出现了一系列纰漏。

2.志愿者管理困境

目前来看，一些非政府组织对人才的专门化知识和素质并未达到一定的要求，非政府組织相关的教育和知识，以及人才培养和标准方面并没有明确的信息和资料，工作人员在处理相关事务上普遍缺乏专业的能力和水平。在非政府组织人员招聘上缺乏合理的规划，大部分工作人员都是以志愿者的形式公开向社会招募，人员素质参差不齐，并且，在组织成员的教育和培训方面，部分非政府组织在成员培训的内容和流程上一简再简，并不符合现实要求，也无法达到培训的目的。由于缺乏对非政府组织运营规范的明确约束，制度缺失使非政府组织在开展活动时只能采取松散的集体行为，对组织成员个人参加活动与否既没有硬性纪律规定，也没有合同性质的责任义务要求。制度不完善容易使志愿者对自身的自愿行为理解片面甚至歪曲，也给志愿属性造成了冲击和淡化，导致志愿者失信现象。

（二）外部环境困境

一方面，由于部分非政府组织恶劣作为产生的影响，损害了民众的利益，造成非政府组织的公信力危机，大大降低了社会公民的参与度。另一方面，由于在各种制度政策的下达和执行中，政府扮演的是“领头人”和“指导者”角色，非政府组织处于被管理的状态，并且在组织合法性、人员设置以及资金来源和使用等方面对政府有着过度的依赖性，致使非政府组织缺乏相应的独立性。在对民众关于非政府组织信任状况的调查中发现，政府主管设立的非政府组织的民众信任程度最低，高达66%的被调查者选择完全不信任，其中以红十字会、中国残疾人联合会等机构为代表。其次是尚未登记注册的非政府组织，47%的被调查者对这样的民间组织选择完全不信任。有很多受访者表示遇到过以非政府组织为名义进行诈骗的现象，并且也有过被骗取钱财的经历。因此，大部分公众对陌生的非政府组织的活动并不予理会。此外，政府在管理非政府组织上，缺乏完备的法律规范和政策，更缺乏全方位的社会监督机制，非政府组织的运行得不到切实的制约和引导。

三、引发民众与非政府组织信任困境的原因

（一）民众参与意识不高

首先，公民缺乏参与精神。公民参与机制不完善，大部分公民找不到适合的参与途径，或者参与的动机不纯、方式不正确。其次，公民参与权利流失。尽管公民权利在逐漸突出和强化，但是随着全球化进程的加快，不同地区国家政治经济高速发展，南北差距、贫富差距依然普遍存在，同时，国际间的交往和流动也更加剧了这种趋势，公民身份及权利不能够明确和真正落实，不平等待遇及标准的存在仍然是一个重要的问题。道德约束的失效和志愿精神失效也是民众参与意识薄弱的重要内在缘由。

（二）非政府组织管理问题

首先，组织合法性问题，是当下社会中非政府组织管理困境的突出特点之一。有的非政府组织因不满足行政法规而归入“非法”组织中，但却从事慈善工作，也没有违法行为，因此需要区别“违法”和“非法”的本质，这就给管理带来了难题。其次，非政府组织的运行缺乏自主性。一方面，政府往往是重审批而轻监管，重视对慈善组织成立数量和标准的限制而忽略对其行为过程和活动状况的监督；另一方面，非政府组织缺乏必要的激励机制，管理错位以及监督不到位，就有可能导致假公济私行为，最终产生信任危机。最后，内外双向责任监督困难，目前非政府组织普遍缺乏系统和完善的绩效评估和社会评价机制，致使一些组织习惯于表面文章、形式主义，造成了非政府组织公信力低下的负面影响。

四、改善民众与非政府组织信任关系措施

（一）完善非政府组织公民参与

加强内部人员管理是各类非政府组织的首要任务。这方面上，组织应该做到努力提升对工作成员的职业道德素质、专业技能水平以及处理事务的能力和效力。在鼓励社会民众和工作人员参与上，应该致力建立健全广泛的参与机制，明确组织成员的出发点和落脚点，端正工作人员的态度，实行正确的参与方式和途径，并且完善非政府组织内部管理和绩效办法，保障组织成员的基本权利和利益，提高民众参与意识和热情。其中，优化组织结构，提升非政府组织整体水平是促进公民参与的基本前提，这就需要创新组织问责机制，合理评估工作人员实际行为，增强组织团体的责任意识，整合非政府组织内部结构及部门，提高各部门工作效率，切实做到提供应有服务，保护对象应然权益，提升慈善组织的信任水平和职业声望，广泛吸引优秀人才从事非政府组织，从而形成良性循环。

（二）提高非政府组织运行透明度

提高非政府组织与民众信任关系，需要建立严格的内外监督机制，让非政府组织运动在适度约束的空间，不致过度放任。同时开启非政府组织运行透明通道，优化信息公开系统，向公众展示一定的安全信息，增加民众对组织运营的了解和沟通。增强非政府组织的责任感，即“要为自己的行为向利益相关者承担责任，并接受监督。”当然，还必须建立和完善相应的法制体系，从短期看，要健全我国地方非政府组织的管理细则；从长期看，必须制定适合形式发展需要的非政府组织整体性法规。

（三）增强非政府组织自主性

增强非政府组织的自主性建设主要沿以下两个方向：首先，政府方面应该转换陈旧的行政控制体制，承认并肯定非政府组织在社会组织机构和经济生活中所占分量。进一步加强对非政府组织的理解与支持，赋予非政府组织在社会中合法、合理的地位。政府提供一定宽松的环境，组织自身主动拓展独立的区域，才能创造非政府组织独立自主的良性条件。其次，建立健全相关法律法规，改革不合理制度，营造非政府组织发展的制度氛围。政府在对待非政府组织的立场上，应对其给予政策和技术支持，改变以往的严厉限制，给予相当的机会，鼓励其借鉴国外一些先进的管理模式和方法。主观必要性要求非政府组织自身应做好各项建设，始终遵循自己的组织文化，实践组织特定目标，取得可持续发展。在与政府建立良好合作关系的基础上，应注重保持独立性，减少对政府的依赖，建立严格、透明的管理制度和人才录用制度，健全自律机制。同时，跟随时代变化适应社会情形，大胆创新，提高组织及其成员责任承担的力度，提高组织运行体系的连贯性，最终实现整个非政府组织系统的自主性。

经过对资料的分析研究总结出：非政府组织随着经济和社会的变革和进步，迅速崛起和发展，成为当今社会不可或缺的组织成分，发挥了不可替代的作用。但在社会多种元素和因素的共同作用之下，非政府组织日益凸显出一些弊端，严重影响了社会民众、社会环境建设，致使非政府组织自身发展陷入困境。因此提出加强组织自身建设和人员管理等措施，努力改善对政府的依赖性，切实做好组织的服务行为，提升民众对非政府组织的信任，从而促使非政府组织更健康长久稳固的发展。

注释：

①程昔武.非营利组织治理机制研究.北京：中国人民大学出版社.2008.

②徐顽强.非营利组织管理.北京：科学出版社.2013.

参考文献：

[1]陈跃、占伟.非政府组织在和谐社会治理中的角色与功能探索.行政论坛.2013（1）.

[2]刘源.精准扶贫视野下的国际非政府组织与中国减贫：以乐施会为例.中国农业大学学报.2016（5）.

[3]王向南.中国非营利组织发展的制度设计研究.东北师范大学.2014.

[4]孔金平、王忠莉.非政府组织信任危机补救研究.行政论坛.2015（2）.

[5]张祖平.慈善组织公信力的生成、受损和重建机制研究.上海财经大学学报.2015（4）.