董少杰

（包头市委党校，内蒙古 包头 010460）

党的十九报告明确指出，大力实施乡村振兴战略。这是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标导向和农业农村短腿短板的问题导向作出的战略安排。坚持农业农村优先发展，是中国基本国情的必然选择，是以人民为中心的具体体现。在包头，拥有74万农村户籍人口及48万左右的农村常住人口。如此庞大群体在新农村建设基础上要实现乡村振兴，任务艰巨，情况复杂。本文旨在充分挖掘影响包头市乡村振兴的优劣因素，形成推进乡村振兴的初步思路，为包头市乡村振兴和农业农村现代化助一臂之力。

1 包头市推进乡村振兴战略的现状分析

1.1 抓产业、促脱贫，形成产业兴旺的基础保障

乡村振兴中产业兴旺是重点，培育新产业、新业态是增强农村发展的主要动力，目前，包头市的城中村依托城市的辐射和带动能力已形成一些体系完整、独具特色的食品加工、休闲娱乐、物流园区等产业基础，但是在固阳、土右、达茂等远郊农村的产业结构比较单一，产业发展动力不足，产业带动农民致富能力不足。近几年，精准扶贫和精准脱贫在帮助贫困户发展产业的同时也为当地产业发展提供了发展思路和指明了方向，甚至有的非贫困人员也参与到产业脱贫中，增加了收入。近几年，脱贫示范村依托龙头企业（合作社）通过土地托管、资金折股量化、菜单式、资产收益等扶贫模式，种植农作物188.6万亩、养殖肉牛羊24.1万头（只），发展小型加工业35个，覆盖5171户12658人，保障贫困群众持续稳定增收。下一步还将继续通过投入和发展产业带动贫困户脱贫，加之第二轮土地承包到期后再延长30年等满足农村产业发展的制度保障已经落成。借助产业促脱贫的东风，积极推进现代化生产体系、产业体系、经营体系的构建，大力推进农村一二三产业融合发展，为乡村振兴的产业兴旺提供动力保障。

1.2 抓村容、建美丽乡村，实现了生态宜居的初期梦

生态宜居是关键，农村美、农民生存环境舒适是乡村振兴的关键，包头市在社会主义新农村建设中进行了村容整洁的整顿和安排。截止到2016年底，包头市在自治区率先完成了所有嘎查村和50人以上较大自然村的美丽乡村建设任务，三年共投资161亿元，实施9个旗县区1725个村庄，惠及农牧民48.4万人，占农牧民常住人口的96.8%以上。农村牧区基础设施和基本公共服务全面提升、农村牧区人居环境焕然一新、农牧民群众精神面貌大幅提振，为乡村振兴的生态宜居梦构建奠定了坚实基础。

1.3 抓管理、提升民主化程度，为治理有效筑牢根基

治理有效是基础。近几年，包头市在农村积极推行以村党组织为核心和民主选举法制化、民主决策程序化、民主管理规范化、民主监督制度化为内容的工作机制，加强基层党组织和党员队伍建设。全面推广了嘎查村民主管理“532”工作法，健全基层民主协商、民主议事制度，逐步实现村级事务管理公开、透明、民主。进一步推广党员干部联系服务群众“456”工作法、“党员中心户+协会”和以“一办三中心”为核心的“四个一”服务群众工作模式。以上期嘎查村（社区)“两委”换届选举为例，全市546个嘎查村完成换届选举任务，实现了嘎查村“两委”按期换届选举率、嘎查村党组织一次选举成功率、嘎查村委会一次选举成功率3个100%的工作目标。嘎查村党组织应参选党员总数19457人，实际参加投票17519人，参选率90%，比上届提高1.5%；嘎查村委会参加选民登记569209人，实际参加选举493154人，参选率86.6%。此次选举在许多工作方面有了较大突破，实现了民主化的程序和目标，提升了嘎查村民主化水平。此外，包头市大力推进平安乡村建设，积极开展以“网格化管理、组团式服务”为主要内容的基层平安创建活动，完善视频监控系统，构建农村牧区社会治安防控体系，切实加强了矛盾纠纷排查化解工作，维护了农村牧区社会和谐稳定。乡村的有效治理带动了农村的现代化进程，使包头市在民主化、法制化、智能化、社会化等方面都实现了农村的有效治理，为乡村的振兴提供了政治保障。

1.4 抓宣传、树新风，为乡风文明打下伏笔

乡风文明是保障，近几年，包头市连续保持了文明城市的荣誉称号，通过大力宣传社会主义核心价值观，深入开展弘扬中华优秀传统文化和讲文明树新风等主旋律正能量的活动，在农村也掀起了讲文明、争创五好家庭的热潮。加上美丽乡村建设建立了乡村文化活动室，开展多种多样的文化下乡活动，包头市的乡风文明程度有了较大提升，这将为乡村早日实现振兴提供有力的精神支撑。

1.5 抓改革、保民生，为生活富裕清障奠基

生活富裕是根本，通过巩固和完善农村基本经营制度，深化农村制度改革，在户籍制度、社会保障制度、教育制度、医疗卫生制度等方面进行了完善和提升，2015年公安部户籍管理制度放宽了农民进城落户的条件，为破除城乡二元结构提供了前提，最近几年的城乡教育对接帮扶拓展了旗县乡镇的教育资源，改善学生受教育条件基础之上也提升了教师素质和能力。自新型农村合作医疗和农村养老保障制度实施以来，基本上实现了制度的全覆盖，几年来在制度建设和保障水平方面逐年完善和提升。2017年精准脱贫5876人超额完成自治区下达的4300人的脱贫任务，2017年城乡居民收入稳步增长，农民人均可支配收入达到14692元，城乡收入比进一步缩小。此外，农村基础设施建设深入推进，城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立，农民的幸福感、获得感、安全感显著增强，为他们过上富裕生活奠定了良好基础。

2 包头市推进乡村振兴战略存在的问题

2.1 农牧业产业振兴动力不足

2.1.1 立地条件差，农业基础设施建设薄弱。包头市的农村大都分布在大青山以北的高原山区、气温相对低寒区、生态极其脆弱区、资源能源匮乏区和大青山以南黄河附近的土壤盐碱化严重区，人地矛盾突出，资源环境承载能力弱。加之现代农牧业发展起步晚、科技力量薄弱、投资不足导致现代农牧业发展规模化、设施化、技术化程度低。同时，现代农牧业园区和食品加工园区基础仍需完善，规模、集约效应和带动作用不够明显。传统粗放农牧业仍占很大比重，山北地区广种薄收和山南地区大水漫灌的现状仍未根本改变。由于农业基础设施薄弱，设施农业比重小，产业化程度较低，产业链条延伸不够，扶贫龙头企业、专业合作社辐射带动能力有限，导致产业组织化程度低，产业规模化难以形成，产业发展空间有限。

2.1.2 一二三产融合发展深度不够，新业态培育艰难。改革开放以来，农民的收入来源从单纯的依赖耕地收入转向了由乡镇企业、进城务工和耕地三位一体的收入增加机制，而如今随着城镇化的速度放缓，城市在吸纳农民工的能力上越来越弱，农民的收入来源也将发生由“三位一体”到以满足社会发展需求的新业态、新产业为载体的新型职业农民的转变。然而，由于包头市的远郊农村农民观念落后，自主创业的积极性差和龙头企业少且带动力弱等原因，致使一二三产业融合发展深度不够，新业态难以培育。目前，包头市有龙头企业166家，其中国家级的仅有5家，自治区级的33家，但真正发挥带动作用的只有小尾羊、鹿王、华鹿蔬菜等，不到1/2，其中参与产业化经营9.5万户，约占全市的3/5；农牧业专业合作社现有1366个，入社成员仅4.2万人，这与发达国家和国内先进地区相比有很大差距。

2.1.3 “高精强特”发展动力不足。目前，菜薯肉乳四大主导产业与休闲特色农牧业协调发展的产业体系还不够完善、以绿色农畜产品精深加工为主的生产体系和安全高效、农企联结紧密、带动农牧民增收的经营体系尚未形成。在特色和品牌建设方面，品牌创建及产品追溯体系建设相对滞后。目前，包头市在农畜产品“三品一标”认证工作及食品追溯体系建设方面，不论数量、还是质量，都与绿色农畜产品精深加工基地建设的要求不相适应、不相协调。一是农牧民的质量意识普遍不高，影响农畜产品的市场价格；二是许多加工企业的品牌意识不强，相当一部分还停留在粗加工水平，品牌创建投入远远不够，产业链较短，附加值不高，如在包头市500多家企业中有9家12个产品获得省级名优特产品称号，驰名、著名商品仅48个；三是绿色食品、有机食品的数量有限，占比不到20%；四是市县乡三级质量安全追溯平台初步启动，安全监管体系还没有真正形成，保障人民群众“舌尖上”的安全和实现质量追溯全覆盖工作艰巨、任重道远。

2.2 人才引进难导致主体力量薄弱

乡村的振兴需要有动力源泉，需要有对农业和农村感兴趣而且懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。目前，我国农业劳动力供求关系已进入总量过剩与结构性短缺并存的新阶段,突出体现在现代农业缺人才。农村人才匮乏,也在很大程度上延缓了农村发展。随着城镇化的大力推进，农村青壮劳力的大规模进城，很多人扎根城市，出现了许多 “空心村”“空巢村”，如今农村居住的人口中大多是50岁以上的无技能、无学历、无追求的中老年人群，农村发展受到了一定的限制。人才引进难的问题是制约农村发展的主要因素，农村自然和生存条件差，农村基本公共服务能力水平低，农村发展空间小就业机会少等原因致使大学生、高材生不愿意到农村发展。虽然包头市在人才引进推动农村发展中做了大量工作，但引进来、留得住、扎得稳做起来比较难，大量农村工作的大学生通过招考进入了城市发展的快车道。依托现有人群来发展和振兴农村这将是一场重大的挑战。

2.3 居民素质和文明程度较低

2.3.1 思想观念落后，受教育水平低。一是由于经济、政治、文化发展的不平衡性,再加上农民深受传统观念的影响，思想较为保守，参与意识较差，没有意识到自身发展的重要性，缺乏自我学习的主动性，参与各种培训活动也不是很积极。二是受教育程度低。近些年来，包头市农民的文化程度有了很大的提高，总体水平仍偏低。包头市农村劳动力人口初中以下文化程度占到了79.29%，大专及以上仅占到5.87%。由于农民的受教育程度低，科学文化基础较差，影响了农业农村的发展。

2.3.2 法治下乡难。随着市场经济的发展，大多数农民已经认识到依法维权的重要性，对于一些基本法律知识有一定的了解，但是他们对法律的地位和作用认识不足，“权大于法”的观念在农民心中根深蒂固。由于封建社会两千多年的“礼”的束缚“德政”的影响下，在农村基本践行一种礼治，乡土社会原本可以以礼来维持它秩序。在广大农村，尤其是偏远地区的农村，市场经济的发展和普及比较缓慢，因而市场经济所蕴含的民主、法治观念也传播受众有限。受农村宗族势力、乡规民约、人情关系、受教育程度等因素影响，很多农民法律意识淡薄，发生权利和利益受损时不能拿起法律武器维护自身的合法权益。在农村改革中，农民作为改革的主体，更容易受到来自资本、来自市场、来自权力的挤压。在包头市的一些基层农村，法治遭遇人情的挑战，自然与生态资源遭破坏的案件屡见报端。此外，法律服务机构和人才资源主要集中在城市，农村难以得到优质、高效的法律服务。随着我国经济体制改革的深入，广大农村地区出现了许多新情况、新问题、而法制建设尚且不适应急剧变革带来的复杂局面，农业、农村方面的法律法规还不健全。就其整体状况来看，仍然存在着立法滞后、薄弱、分布不均匀、缺乏可操作性、质量不高的问题。农村法治的建设问题突出，推进法治下乡实现良法自治任重而道远。

2.4 农村治理领域存在问题

随着包头市社会转型与发展，旧有的城乡二元结构逐渐瓦解，新的利益群体和阶层已经涌现，随之各种新的利益诉求不断提出，涉法涉诉、征地拆迁、安置补偿、环境污染等问题在农村不断增多，农村基层社会治理暴露出了一些问题。一是基层社会治理方式创新不足。部分基层政府在进行社会治理的过程中，方式方法缺乏创新，运用行政干预手段过多，硬性的规定办法过多，服务机制没有完全跟上，没有做到“疏堵结合”，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制，没有将人民群众的利益诉求作为出发点和落脚点，治理效果不明显。二是治理机制尚不健全。基层社会治理的体制机制尚不健全，导致涉及人民群众切身利益的一些突出问题责任主体不清，职责权限划分模糊，个别部门之间推诿扯皮，一些问题得不到及时有效化解。

3 包头市推进乡村振兴战略的政策建议

3.1 深化农牧业供给侧结构改革，增强产业兴旺的发展动力

3.1.1 深化土地制度改革，巩固和完善农村基本经营制度。党的十九报告指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。包头市应切实落实并完善土地“三权分置”制度，着力推进农业现代化。落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。目前，包头市范围内已经开展农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系。下一步应建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转。

包头市农村劳动力人口受教育程度统计表

3.1.2 构建现代化农业产业体系、生产体系、经营体系。产业兴旺是乡村振兴的主要动力，应围绕产业体系、生产体系、经营体系三大方面积极推进农业现代化发展。围绕农业供给侧结构性改革，继续推进“南菜北薯、乳肉并举”战略，不断优化“三带、六区”发展格局，实现“高精强特”的发展目标。首先，大力推进农业产业化经营，加快发展农产品精深加工，形成产业集群，提高农业全产业链效益。注重将新技术、新业态和新模式引入到农业产业中来，加快发展订单直销、连锁配送、电子商务等现代流通方式，加快发展乡村旅游等现代特色产业。其次，构建现代农业生产体系，实现可持续发展。着力围绕人的需求发展生产，做优做精粮食产业，优化品种品质，积极推广农牧结合，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，为消费者提供品种多样、质量优良的产品供给。加强粮食等大宗农产品主产区建设，建设一批特色鲜明、类型多样、竞争力强的现代化生产基地，优化农业区域布局。第三，构建现代农业经营体系，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，形成有利于现代农业生产要素创新与运用的体制机制。要大力发展多种形式的规模适度经营，积极培育新型农业经营主体，引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等发展壮大，并使其逐步成为发展现代农业的主导力量。同时，要大力发展农业产前产中产后服务业，健全农业社会化服务体系。

3.1.3 促进农村一二三产业融合发展。针对包头市农村发展现状，依据农村产业发展规划，探索不同地区、不同产业的融合模式，寻找三产融合的有效模式构建。依据农牧民意愿，按照三权分置方式积极推动农村土地流转，逐步健全完善龙头企业与农牧民利益联结机制，保障农牧民获得合理的产业链增值收益。在不断推进改革创新中激发一二三产业的融合发展活力，尽快打破要素瓶颈制约和体制机制障碍，畅通融合发展的主要渠道。全面推动各乡镇特色化发展，积极开展特色小镇、田园综合体、农业公园、名镇名村和传统村落建设。在加快实现农牧业现代化的同时推进新型城镇化建设，与新农村新牧区建设协调推进，构建乡村旅游发展新格局，积极推动“吃农村饭、观农村景、购农村物”的产业链机制和消费模式，引导农村牧区产业集聚发展进而健全农村牧区产业融合推进机制。

3.2 大力实施人才强农战略

第一,加快培养农业科技人才。必须加快引进和培养农业科技人才,提升农业科技人才的水平和待遇;不断壮大农业科技人才队伍，借助农业科技手段才能很好地解决农民的生存问题。第二,大力培训农村实用人才。根据包头市农民的从业特点和能力素质,对农村发展带头人、农村技能服务型人才和农村生产经营型人才进行分类教育、培训和扶持,为农村农业现代化发展培育主体力量。第三,创造宽松环境,完善相关政策,引导大中专毕业生到农村创业，让农村发展能注入更多的创新活力。第四，鼓励企事业单位人才下乡。精准扶贫政策实施以来，大量驻村干部和社会扶贫力量投入到农村的建设当中，为农村发展注入了新鲜血液。乡村振兴中人才引进也可模仿或复制干部驻村模式，与大量的农村创业带头人和科技人才、本土创业者共同组成懂农业、爱农村、爱农民的新型三农工作队伍。

3.3 构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

首先，必须坚持党的领导，要通过派驻第一书记、驻村工作队和壮大集体经济等措施，强化村党支部的堡垒作用，巩固党在村民当中的威信。加强村务监督委员会建设，健全务实管用的村务监督机制，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作，发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用，确保亿万农民在稳定有序的基层民主实践中逐步提高民主素养。其次，乡村治理体系能否平稳运行取决于乡村治理法治化的进展水平。既要加快涉农立法速度、提高立法质量；更要加快完善乡村法律服务体系，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村，加大普法力度，大幅度降低干部群众用法成本，推动基层干部群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。第三，要传承弘扬农耕文明的精华，塑造乡村德治秩序，培育弘扬社会主义核心价值观，形成新的社会道德标准，有效整合社会意识；注重树立宣传新乡贤的典型，用榜样的力量带动村民奋发向上，用美德的感召带动村民和睦相处；大力提倡推广移风易俗，营造风清气正的淳朴乡风。

3.4 加快补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面短板

一是构建生态宜居的美丽乡村，加强农村资源环境保护，大力改善水电路气房讯等基础设施，统筹山水林田湖草保护建设，保护好绿水青山和清新清净的田园风光。二是打造乡风文明的美好精神面貌。促进农村文化教育、医疗卫生等事业发展，推进移风易俗、文明进步，弘扬农耕文明和优良传统，使农民综合素质进一步提升、农村文明程度进一步提高。三是深入推进农村牧区基础设施建设，研究制定农村牧区人居环境整治意见，重点开展生态环境综合整治，建成基础设施便利、生态环境优美、基本公共服务功能完善、宜居宜业的新农村新牧区。统筹规划建设农村牧区物流设施，逐步健全以旗县区、苏木乡镇、嘎查村三级物流节点为支撑的物流网络体系，加快实施“宽带乡村”工程，推动农村牧区宽带发展与普及。加强对休闲农业和乡村旅游的财力、人力资源支持，推进标准化建设，完善道路、供电、供水、停车场、观景台、游客接待中心等配套设施，优化旅游环境和发展条件。