孙华丽，项美康，薛耀锋

(1.上海大学 管理学院，上海 200444；2.华东师范大学 教育信息技术学系，上海 200062)

0 引言

国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中规定，城区常住人口1 000万以上的城市为超大城市。人类活动高度聚集、土地开发程度高、建筑设施高度密集、资源与能源消耗大、生态环境破坏、交通系统压力过大以及当地人口与外来人口在社会福利方面的差距等因素导致其公共安全系统的脆弱性显著。以上海市为例，2010年11月上海静安区高层住宅发生特大火灾，造成58人遇难，房产损失近5亿元人民币；2011年9月上海地铁10号线发生追尾事故，造成百人受伤；2014年12月上海黄浦区外滩发生特别重大踩踏事件，造成36人遇难，49人受伤。上海市内交通拥堵现象和交通事故也频频发生，根据2017年《上海统计年鉴》[1]，交通事故高达794起，死亡人数759人，火灾发生次数高达4 464起，经济损失1.07亿元。高强度的人类活动使得上海这座超大城市对自然或人为致灾因子的敏感度增加，导致城市公共安全风险上升。当超大城市发生灾害时，灾害的传播性较一般城市强，且同一等级灾害发生在超大城市将产生更大的危害性，不仅破坏城市经济的稳定发展，甚至会影响到全国社会及经济的稳定发展，造成巨大损失。

目前，越来越多的学者意识到公共安全对城市发展的重要性。在城市公共安全风险的理论研究方面，Wisner等[2]指出城市安全风险涉及3种灾害类型：自然灾害、人为技术事故和恐怖破坏，从突发事件角度看，可将城市安全问题划分为城市自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会公共安全事件4类；Ramirez等[3]为波哥大首都提出了灾难风险管理规划的原则、概念模型及其结构框架；Shapiro[4]通过分析洛杉矶地区的公共安全现状，认为物资及物资分布，城市特征以及种族构成是地区公共安全的重要决定因素。在公共安全风险评估方面，刘承水[5]采用因子分析和模糊神经网络方法，对我国的城市公共安全进行了评估；尚志海等[6]将公共安全风险评估指标体系分为风险源危险性、风险受体暴露、社区应对能力和居民风险认知4个层次，以赤岗社区为例，采用突变级数法定量评估社区公共安全风险；孙华丽等[7]基于“弓弦箭”模型，构建包括能力和脆弱性指标的公共安全发展水平评价指标体系，采用组合评价法综合评价了我国省市的公共安全发展水平；司鹄[8]以重庆市2005—2011年数据为研究对象，采用数理统计和灰色理论方法，对重庆市进行了城市公共安全风险评估。在公共安全的防范对策研究方面，周建新等[9]详细分析高层建筑火灾，提出应对措施；郭秀云[10]从人口流迁与社会融合视角进行分析，提出相应的政策建议；曹策俊等[11]在分析大数据时代城市公共安全风险特征、类型的基础上，提出以前馈导控为主，反馈响应为辅的城市公共安全风险治理创新模式。

总的来说，学者大多是以全国或某个中小城市或社区公共安全问题为研究对象，建立了相关公共安全风险评估指标体系，提出了相应的建议对策。但是，超大城市与其他城市相比，具有人口密集，人类活动聚集，城市系统受人为因素扰动大等特殊性，其城市公共安全脆弱性更大，更容易发生各类灾害。基于此，本文以上海市2008—2017年上海市统计年鉴数据[1]为例，建立超大城市公共安全风险评估体系，研究其公共安全风险状况，剖析公共安全风险源与潜在风险点，并提出防范建议。

1 公共安全风险评估方法

1.1 评估指标体系构建

超大城市公共安全风险评估，不仅涉及到公共安全承受者，还包括公共安全的表现形式。故本文选择人口特性、抗灾能力和城市脆弱性3个一级指标作为公共安全风险评估指标体系。超大城市人口密集，人口流动量大，城市安全系统受人为干扰的脆弱性较大，并且考虑自然人作为事故与灾害的最终承受者，故把人口特性作为单独考虑因素。抗灾能力指城市抵抗灾难的能力，联合国减灾战略机构认为城市脆弱性是指由自然、社会、经济和环境因素或活动所决定的，使一个社区更容易受到危害侵袭的条件。从以上角度出发，构建一套多级的超大城市公共安全风险评估体系，完整的指标体系见图1，其中公共交通承载量是公交客运总量、出租车载客车次和轨道交通客运量的加和。

图1 城市公共安全风险评估指标体系Fig.1 Urban public security risk assessment index system

1.2 评估方法与过程

主成分分析方法[12-13]是一种常见的指标筛选方法，通过指标负载系数大小反应指标对综合评价结果影响显著性上的差异，删掉负载系数小的指标，保证筛选出的指标对结果有显著性影响[14]。本文选取上海市2008—2017年《上海统计年鉴》的相关数据，采用主成分分析法，对评估指标体系的各项指标进行量化分析，从而计算各年的公共安全风险测度值，数据总体较为全面。

1.2.1 数据处理

表1 因子载荷矩阵Table 1 Component matrix

1.2.2 确定主成分个数

计算相关系数矩阵，如果变量间相关系数绝对值≥0.85，则该变量间存在着极其显著的关系，可通过降维的方式提取信息。主成分个数提取原则为特征根大于1，累计贡献率大于85%[15]。特征根在某种程度上可表示主成分影响力度大小。根据该原则，得到3个主成分的特征根，令特征根为λk，则分别为λ1=9.678，λ2=3.063，λ3=1.528，累积贡献率为85.932%。

1.2.3 计算各主成分得分

1.2.4 计算综合得分

表2 上海市2007—2016年公共安全风险测度值及排名Table 2 Public security risk ranking from 2007 to 2016

从该表可知上海市公共安全状况近十年来存在明显改善，基本呈现越来越好的势态。这得益于上海市经济逐年增长，在公共安全基础设施建设以及生态环境保护方面投入了大量的资金，公共安全管理机制愈加完善，宣传教育相对更加到位。

2 公共安全风险分析

本文在对上海市公共安全风险评估的基础上，进一步对公共安全事件风险源及潜在风险点进行深入分析。

2.1 公共安全事件风险源分析

为剖析上海市近十年来交通、火灾、刑事案件和治安案件等4类公共安全事件趋势及4类公共安全事件发生的原因，整理各类事件的发生数如图2所示。由图2可以看出，各类安全事件发生数基本上呈逐年下降的趋势，但在2014年，火灾、刑事案件和治安案件发生起数均有一定程度的涨幅。治安事件发生的起数远高于其他事件数，刑事案件的发生起数位居第二，远高于火灾和交通发生数。上海外来人口数量多，流动性强，人口处于高度聚集的状态，社会分层和居住差异现象明显，各种文化相互冲突，极易导致殴打他人、扰乱公共秩序等治安事件的发生，甚至发展成刑事案件。同时，外来人口在就业信息方面获取能力不足，导致赌博等治安事件发生数占比率居高不下。上海经济的飞速发展使得财产高度聚集，社会矛盾日益凸显，利益分配格局不尽合理，人口素质的参差不齐，进而造成盗窃、诈骗以及暴力等刑事案件增加。

图2 2007—2016年各类事故发生数Fig.2 The number of accidents between 2007 and 2016

图3～6分别剖析了上海市2007—2016各年交通事故、火灾事故、刑事案件和治安案件发生的具体情况。由图3可知，在交通事故方面，汽车事故占比最大。由图4可知，在火灾事故方面，电气原因造成的火灾占比最高。图5显示，在刑事案件方面，盗窃案件发生起数的占比最大，高达66%。图6显示，在治安案件方面，殴打他人占比最高。

图3 交通事故死亡人数Fig.3 Death toll from traffic accidents

图4 火灾事故发生数Fig.4 Number of fire accidents

图5 刑事案件发生数Fig.5 Number of criminal cases

图6 治安事件发生数Fig.6 Number of public security events

2.2 公共安全潜在风险点分析

除了公共交通、火灾、社会治安以及社会刑事方面等传统城市公共安全领域的风险，上海市公共安全也存在一些需要关注的潜在风险点。

2.2.1 重大群体性活动举办

近年来，上海市经常举办各类参加人数超过万人的大型娱乐活动，如上海国际马拉松比赛、上海迎新年倒计时活动等。由于上海市自身人口基数大，且随着活动的举办，导致周边人口涌入，引发的媒体关注也较多，潜在的威胁与风险也逐渐增加。一旦发生意外，极易造成重大生命财产损失，且消息快速传播，易对社会稳定造成一定的消极影响。

2.2.2 危化品仓库安全

上海在引领中国城市的产业转型、创造大量就业机会、维持经济高增长的同时，由于历史城区布局，仍然存在一些高危化学品行业，且上海作为国际航运中心，涉及危化品作业的设施设备很多，部分危化品仓库位于居民密集区，是一个不容小觑的风险源。然而，很多中小型仓库不能据实上报存放化学物品的种类和数量。部分危化品仓库尽管已使用物联网等技术对危化品进行管理，但相关数据仅限仓库内，这对于危化品仓储管理难度非常大。这些危化品仓库一旦发生事故，后果不堪设想。

2.2.3 地下管道安全

上海市区的地下管道分布有着种类繁多、密度甚高、纵横交错、环境复杂等特点。上海全市危险化学品长距离输送管道分布于浦东、闵行、奉贤、金山以及上海化学工业区。特别是在居住区地下，分布着大量的市政管线，各种线路拥挤，部分管线有交叉，油气管道与市政管线混合，其爆炸概率大大提高。仅在2014年7月底的管道安全排查中，就发现了70余处违章占压和1处安全距离不足的问题。尤其近年来市政施工工程较多，易引发地下管道安全问题。

2.2.4 高层建筑火灾

随着经济的持续快速发展和城市建设步伐的加快，建筑用地日益紧张，上海市的高层、超高层建筑数量日益增多。据统计，上海市有高层建筑3.1万余幢，超高层建筑600余幢，高层住宅建筑超过2.2余幢，其中更有不少老旧房龄的高层住宅。大部分已建和在建的高层建筑都位于繁华的、人员密集的城市中心，一旦发生火灾必将造成全局性、连续性、连锁性的影响。因此高层建筑火灾风险必须得到重视。

2.2.5 地铁安全

随着城市规模的扩大以及大众出行的需要，人们对交通的方便快捷性提出越来越高的要求，地铁已成为公共交通工具的重要组成部分，特别是交通压力较大的超大城市。至今，上海轨道交通共开通线路15条(1～13号线、16～17号线)，全网运营线路总长666 km，车站389座(地铁387座，磁浮2座)，并有5条线路延伸规划、4条线路新建计划。目前，上海市工作日客流量达到1 000多万人次。地铁在给城市发展出力的同时，安全事故也不断发生。

3 防范建议

本文分别针对上海市近年来的公共安全事件风险源和公共安全潜在风险点，提出防范建议。

3.1 公共安全事件风险源防范

在公共安全风险事件的防御上，提高人们的交通安全意识，同时参考欧洲制定更加规范严格的交通法规，减少疲劳驾驶、酒驾和超重超载，减少机动车交通事故。强制安装电气保护装置的同时，规范电器使用规范并加强宣传以减少火灾的发生。最后，加强外来人口信息管理，加大犯罪惩治力度，减少刑事案件和治安事件的发生。

3.2 公共安全潜在风险点防范

针对5个公共安全潜在风险点，分别提出以下5点建议。

1)对于重大群体性活动举办的建议。活动筹办前应评估活动现场各环节人数，尽量分散活动场地以避免人群聚集，建立信息发布系统和预警机制；通过各种渠道实时更新活动的最新情况，扩大信息的接收面，尽可能地让广大市民群众了解活动的动态，澄清谣言，消除顾虑。

2)对于危化品仓库安全的建议。政府部门应引入第三方专业化机构或力量参入政府日常监管；通过信息技术建立危化品仓库存放危化品种类及可能发生隐患的救援方式数据库；利用物联网技术，对危险品运输集装箱的温度、湿度、压力、震动等情况进行物流节点内的实时监控，并将相关信息共享到管理部门，由专业人员进行跟踪，及时发现并消除危险隐患。

3)对于地下管道公共安全的建议。开展地下管道普查，建设信息管理系统，普查工作既要对查清地下管道的排布情况，同时对存在安全隐患的管道进行排查；建立应急协调机制，提高应急能力，建立完善城市地下管线应急管理机制，完善事故处置、灾害应对等协调联动工作机制，加强管线日常巡查和安全管理。

4)对于高层火灾安全管理的建议。一方面，组织对上海市现有高层建筑进行定期安全排查；另一方面对高层建筑作业施工制定标准化安全操作流程，并由第三方专业机构或相关专家对施工方案进行安全性方面的评估。

5)对于地铁公共安全管理的建议。加强公共交通管理人员培训，提高他们处置突发事件的能力；要守好进站安检这道“生命之窗”，严格执行大小包安检制度，借助RFID信息技术建立个人地铁安检记录与评分系统，采用分类安检策略对乘客进行分类安检；提高乘客社会责任意识。

4 结论

1)地区经济与人口因子、公共城建与生态能力因子是影响上海城市公共安全风险的最主要的两个因素。上海市公共安全状况近十年来存在明显改善，公共安全管理机制愈加完善。

2)通过数据实证分析，表明在传统的各类事故中，汽车交通事故造成的损失最为严重；电气原因造成的火灾事故最为频繁；盗窃案件在刑事案件中占比最大；殴打他人是扰乱社会治安方面最为突出的因素。

3)超大城市上海在经济迅速发展的同时，存在新型城市公共安全风险源，如重大活动的举办、危化品仓库、地下管道安全问题、高层建筑火灾、地铁安全问题等。