沈文超

摘 要：我国社会经济高速发展，社会福利事业却未跟上相应的步伐。人口基数大，新生儿比例增加，人口老年化严重，残疾人就业状况不佳，而社会福利事业开始时间晚，发展速度慢，发展方向争议诸多。社会福利事业未来的路在何方？本文归纳出学术界前辈们研究推崇的三种福利模式：补缺型社会福利、适普型社会福利和普惠型社会福利，立足具体国情，给国家社会福利的发展提供些许思路。

关键词：社会福利制度 补缺型 适普型 普惠型

引 言

社会福利发展是一个国家社会与经济发展中的重要内容，推动社会福利事业发展是对社会公平与正义的追求，是建设社会主义和谐社会的重要部分。中共十九大报告指出，坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的。 [1]但我国社会现状是新生人口在增加，人口老龄化愈加严重，。而中国社会福利事业开始时间晚，发展速度慢，具体目标定位不明确，覆盖面有限。故本文通过在CNKI上搜索“社会福利”，阅读总结2000年以来有关社会福利领域知名专家重要研究文献以及一般学者中有创新理念的典型文献，根据文献研究内容归纳社会福利发展趋势，给未来社会福利发展提供一些建议。

1 社会福利

社会福利是国家和社会为保障全体公民一定生活水平、满足基本需要而提供的服务与采取的措施。相较于狭义的社会福利而言，广义的社会福利享受对象不仅仅只有老年人、儿童和残疾人等弱势群体，而是全体公民，故具有社会性与公共性，其次，社会福利一般表现为财物补贴和提供服务的形式，主要包括社会保险、社会救助和社会优抚等保障措施以及收入补贴和建立福利机构等措施，是一个包含众多项目的完整体系。

我国的社会福利制度发展大致上经历了三个阶段，第一阶段是1949年至20世纪70年代，这是一个基于公平的阶段，主要是政府和社会对特定的社会福利对象提供满足他们基本生活需求的供养性社会福利项目，民政部门开始成为社会福利的行政管理部门，设立收养性的福利院、精神病院等福利事业机构，为残疾人提供就业机会，解决基本生活保障问题。但实际上这些措施只覆盖了城镇极少数特殊人群，占总人口的1%不到。第二階段是20世纪80年代至90年代是基于发展的社会福利阶段，这个阶段主要强调个人在各项社会福利服务中应付的责任，第三阶段是21世纪以来的基于民生的社会福利阶段，相对于经济的高速发展，社会发展显得严重滞后，社会矛盾突出、医疗、住房、教育、就业等民生问题急需解决，社会福利自然而然就倾向于此。

2 文献回顾

根据近20年来CNKI的文献研究内容，针对我国社会福利发展制度，可以大致归纳出三种观点：补缺型社会福利、适普型社会福利和普惠型社会福利。

2.1补缺型社会福利

1958年，沃伦斯基和莱博克斯所著的《工业社会与社会福利》中首次提出了社会福利两分法：补缺型社会福利和制度型社会福利。[2]其中的补缺型社会福利是以政府责任为划分依据，重视家庭和市场的作用，只有在家庭和市场功能都失灵时政府才会承担相应的责任。顾名思义，补缺型社会福利是“查漏补缺”的，所提供的社会福利是有限的，也是临时的，享受福利的对象是部分特定人群，即“三无”老人、困境儿童和残疾人三大弱势群体，而非全体公民。犹如木桶理论，最短的那块板决定木桶盛水的多少，只有保证了最困难的这部分人的生存条件，才能真正推动社会的发展。这种社会福利的优点在于有效满足了需救济的特定人群的需求，一定程度上节省了财政支出，也提高了救济效率。

社会福利发展趋势一定程度上是根据经济发展走向的，我国社会福利发展在21世纪以来这个强调民生的大环境里也包含了几个小时期，2003年之前效率为主、兼顾公平，2003年中国大陆人均GDP首次超过一千美元，社会发展进入新阶段。自此，以景天魁教授为代表的专家学者开始强调公平，2004年景天魁教授提出“底线公平”，这条底线也可称之为分界线，线下是每个公民的基本权利，是生而为人赖以生存的基本生活保障，若未能达到，则需要国家和社会来提供所谓的福利，当效率和公平的天平倾向于公平时，这部分群体在社会发展或是国家实施优惠政策时首要考虑的对象，换种说法，这就是补缺型社会福利中为应当“补”的特定群体提供社会福利。[3]以李艳军、王瑜等为代表的学者在同时期提出了新自由主义的社会福利思想，并直接指明补缺型社会福利是我国社会福利制度改革的新选择。[4]

2.2适普型社会福利

适普型社会福利简单的说就是在原有补缺型社会福利的基础上扩大享受福利对象的范围，将补缺型社会福利政策的享受对象扩大到全体老人、困境儿童及残疾人。如果说2003年时社会福利发展步入正轨的第一步，那么2008年则是社会福利事业转型的重要转折点。2007年国家民政部副部长窦玉沛提出中国将推进社会福利由补缺型向适普型转变设想以加快我国的社会福利职业发展，次年，民政部提出发展适普型社会福利的战略。从此，适普型社会福利制度正式随着社会转型走上发展之路。

众专家学者提出了具有建设性的观点。代恒猛教授提出社会福利改革的目标定位是兼顾补缺型社会福利理念的普惠型的福利制度，是一种适度“普惠型”的社会福利发展模式，构建覆盖城乡的适度“普惠型”社会福利体系，强调的是普遍性、适度性和多层次性。[5]王思斌教授认为适普型社会福利制度的建立是我国全面建设小康社会道路上的必然要求，并在此基础上提出了构建适度普惠型社会福利制度的基本要素与基本要求。[6] 张映芹教授所提出的建立具有中国特色的“广覆盖、低水平、适度性”普惠型社会福利，在概念上模糊了适度普惠型社会福利与普惠型社会福利之间的差异，本质上其实与适普型社会福利是无差别的，而这种恰恰是最符合我国当前国情的社会福利制度。林闽钢教授研究了建立适普型社会福利的必要性与可行性，在目标、功能、原则、范围、路径和框架六个方面对整个社会福利体系进行了战略定位，指出福利社会化改革一直在路上，要推动社会福利的制度化、体系化建设。[7]

2.3普惠型社会福利

普惠型社会福利，是根据公民身份提供给全体公民的社会福利，没有时间和特定享受福利对象的限制，稳定性和持续性也相对较强，与补缺型和适普型社会福利相比，所需经费支出较大，这也正是普惠型社会福利反对派学者们担心的问题之一，费用开支大，另外借鉴高福利国家的经验，人们容易患有“高福利病”，例如瑞典的“高税收、高福利”的“瑞典模式”，政府负担全民性、均平性的高福利，财政压力大，过于慷慨的福利已经对人们的工作动机和社会道德规范造成了侵蚀，但毕竟是少数部分，不得不肯定的是瑞典公民的生活水平和幸福指数是相当高的，这个国家的经济社会发展都是走在世界前端的。

李迎生教授指明我国现在处于建构普惠型社会福利制度的重要阶段，“基本公共服务均等化”为建立普惠型社会福利制度提供了可行性，进而实现社会福利制度的城乡整合、地域整合、人群整合和阶层整合，完善财政投入机制，改变传统的社会福利提供模式。[8]郑功成教授的观点是人们对国家社会福利事业的误解，如福利恐惧症、社会福利社会责任论等，影响了人们对高福利的追求，阻碍了社会福利事业的发展，普惠型社会福利是大势所趋，急需解决的是改变人们的认识误区。[9]关信平教授表示高福利模式可能成为促进经济增长的动力，而并非完全制约经济发展，在当前经济方式发生转变的大社会背景下，社会福利水平的提升对社会、经济和政治等方面都具有一定意义，故应该以更加积极的态度去提升公共服務均等化水平，优化社会福利的体制机制，并且提高社会服务运行的效率。[10]

3 结论

根据国家统计局统计，2017年年末我国总人口数达139008万人，其中0-15岁（含不满16周岁）人数达24719万人，较前一年增长1.1%，60周岁及以上人口数达24090万人，较前一年增长4.3%，其中65周岁及以上人数达16831万人，较前一年增长12.2%。[11]目前我国各类残疾人总数已达8500万，但各类残疾人的城镇就业人数仅430.2万，农村残疾人仅1678.0万在业，其中1323.2万残疾人从事农业生产劳动，全国城镇就业残疾人人数和城镇新就业残疾人数在逐年减少，呈现就业率、就业层次和收入水平都偏低的“三低”状况。

新生儿比例增加，人口老年化愈加严重，残疾人就业状况不佳，无论是在过去、当前又或是对未来发展的要求，这三大特殊群体毋庸置疑是社会福利重点保障的对象，根据十八大报告要求到2020年全面建成小康社会、十九大报告指出从现在到2020年是全面建成小康社会决胜期，要想实现建成小康社会的预想，当下要做的是推动社会福利的发展，加强福利力度，提高福利保障水平。

从本质上讲，补缺型、适普型和普惠型社会福利是不矛盾的，甚至是互为补充的，从补缺型到适普型到普惠型社会福利是一个过程，是一个随着经济发展社会进步的过程，经济作为基础发展起来了，下一步便是充分利用这些资金资源去完善基本社会保障体系，取之于民用之于民，满足民生需要。

采用哪一种社会福利模式的影响因素有很多，如经济发展水平、国家政策以及社会福利享受对象等，这些影响因素之间是相对应的，与采用的福利模式也是相对应的。2008年之前，经济高速发展的初期，经济作为基础无法承担普惠型社会福利，自然而然采用补缺型，弥补那些无法满足基本生存需要或是生活条件急需改善的部分人群，起到基本生活保障的作用。2008年民政部提出向适普型社会福利转变，政策的变动导致了原先的补缺型社会福利不再继续起作用，也可说是换种形式起作用。而普惠型社会福利则更适合经济发达的国家，国家基础设施完备，公民生活有保障，如同马斯洛的需要层次论，这是将范围从个人扩展为群体，当群体的基本生理需要得到满足后，下一阶段便是追求更高阶段的需要。

至今，社会福利制度也一直在探索、在完善，学术界也一直在探讨、在争论究竟哪种福利模式最优。笔者认为，既然每种模式都有各自相应的存在环境，则可以根据具体的发展情况而定。2017年我国GDP总数为131735.85亿美元，位居世界第二，人均GDP 为9481.88美元，约为59261.76元，世界排名第七十。[12]从数据中可以看出，面对这人口基数大、贫富差距悬殊的国情，适普型社会福利是符合国家政策走向的福利制度，也必然是当下最有实际作用的福利制度。故本文观点是，按照2020年全面进入小康社会的目标预想，可以以2020年为界限，2020年之前综合补缺型和普惠型的理念，以适普型社会福利为主，着力补全有欠缺的地方，就如同彭华民教授所提出的组合式普惠型社会福利模式，依如今的经济发展速度，到2020年步入全面小康社会时，全体公民的生活水平都有了质的提升，就如同当初补缺型社会福利转型至适普型社会福利一样，适普型社会福利转型至普惠型社会福利亦是必然趋势，这是一个大的福利体系优化完善的过程。在这个过程中要注意的是，社会福利发展要引领正确的民众福利观念，要与社会经济发展相适应，要政府主导、市场家庭及社会团体组织等共同负担。

参考文献：

[1] 习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[2] Wilensky， Harold L.， and Charles N. Lebeaux. Industrial Society and Social Welfare. New York： Russell Sage Foundation，1985

[3] 景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节[J].社会学研究，2004（06）：32-40.

[4] 李艳军，王瑜.补缺型社会福利——中国社会福利制度改革的新选择[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2007（02）：99-104.

[5] 代恒猛.从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位[J].当代世界与社会主义，2009（02）：166-169.

[6] 王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的建构[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2009，46（03）：58-65.

[7] 张映芹.构建中国特色普惠型社会福利制度的基础与路径选择[J].思想战线，2010，36（05）：34-40.

[8] 林闽钢.中国适度普惠型社会福利体系发展战略[J].中共天津市委党校学报，2011，13（04）：82-85.

[9] 郑功成.中国社会福利的现状与发展取向[J].中国人民大学学报，2013，27（02）：2-10.

[10] 关信平.当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析[J].中国社会科学，2017（06）：91-101.

[11] 中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html

[12] 2017年世界GDP排名（名义GDP国内生产总值世界排名）[DB/OL].http：//www.8pu.com/gdp/ranking_2017.html