刘学民

【摘要】地方政府债务带来的财政金融风险已经成为当前经济运行中最主要的风险之一。传统融资方式缺陷、投资期限结构与债务期限结构错配及地方晋升锦标赛等因素，导致地方政府债务风险凸显。基于诱发地方政府债务风险的几种方式，可有针对性地采取资产证券化、合理匹配投资期限结构与债务期限结构、政绩考核注重投资效率等防范措施。

【关键词】地方政府 债务风险 融资方式 【中图分类号】F812 【文献标识码】A

党的十九大报告指出，要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。地方政府债务带来的财政金融风险已经成为当前经济运行中最主要的风险之一，尤其是个别地方政府通过多种方式违法违规或变相举债，形成的隐性债务风险可能诱发系统性金融风险。因此中央提出把打好防范化解重大风险攻坚战列在“三大攻坚战”之首，而防控地方债风险是其中一项重要内容。

诱发地方政府债务风险的几种方式

第一，传统融资方式缺陷：土地质押与单一举债。抵押担保物是地方融资平台在发行债券和银行信贷过程中都亟需解决的问题。按照当前我国的土地制度，地方政府可以通过低价征用的方式将农村集体的土地征用过来，经过适当的工程整理作为政府的储备用地，在政府发债和信贷中以抵押品的形式出现。为了进一步增强地方融资平臺的发行债券和信贷的信用等级，地方政府使用行政手段，以土地出让或划拨等方式向融资平台注入大量的土地资源，以使这些融资平台具有“良好的资产变现能力”，从而提高发行债券和银行信贷的信用等级。地方政府通过行政权力在一级市场获得土地垄断权，进而获得大规模土地的控制权，这就方便了地方融资平台对土地进行资产抵押，这也是融资平台在金融市场上获得融资的重要基石。当通过发行债券或银行信贷筹建的投资项目无法按预期取得投资收益，且投资项目的现金流已无法正常支付发行债券或银行信贷的本金和利息时，潜在的违约风险即迫使政府将土地出让收入作为支付本金和利息的重要方式。由此可见，无论是融资抵押还是偿还债务，地方政府都将土地作为其重要的融资抵押品和债务偿还方式。在市场经济条件下，土地价格受众多因素影响而波动，尤其是在我国房地产市场出现泡沫的情况下，土地出让价格持续下降，地方政府土地出让的纯收入支付本金和利息的压力逐渐增大，这种情况触发了地方政府债务风险的产生。此外，在传统的融资过程中，地方政府往往作为单一的投资主体，因而在融资过程中往往成为单一的债务主体，债务风险一旦产生就难以分散，地方政府只能单独解决，债务风险过于集中。

第二，投资期限结构与债务期限结构错配。地方政府通过地方融资平台获得的资金主要是用于基础设施建设和公益性项目，主要包括市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利等项目，这些投资的一个重要特征是金额大、投资回收期限长。而在地方政府债务结构中，银行短期借款占据了重要的位置，这种投资回收期限与债务期限结构不匹配情况的出现，增加了地方政府的偿债压力。加之前期投资项目金额巨大，使得地方政府面临着较高的债务违约风险，对于那些本身偿债压力比较大的地方政府更是雪上加霜。为了应对违约风险，地方政府或者采取行政干预，或者采取“拆东墙补西墙”的模式，或者出让或抵押持有的土地。无论采取哪种方式，都没有从根本上改变地方政府短债长投的模式，投资期限结构与债务期限结构的不匹配造成了地方政府偿还债务的压力，也诱发了一些地方政府的债务危机。

第三，晋升锦标赛。基于“晋升锦标赛”的地方政府竞争直接导致了地方政府的短视行为。一些地方政府上马的项目缺乏科学充分的论证，一些投资金额巨大、投资回收期限长的基础建设工程，完成融资后，如果投资项目后期无法按照预先设计的规划产生收益流，将无法覆盖融资产生的本金和利益，地方政府偿还债务的压力随即产生，特别是对于那些耗资巨大的地方基础设施建设工程。如果未按照既定目标收回投资收益，地方政府所面临的债务偿还压力是较大的。

多渠道并举，科学解决地方政府债务风险

开展资产证券化。地方政府传统的融资方式将融资端风险与投资端风险相分离，一旦投资发生重大风险，受政府公信力的约束，地方政府不得不通过各种方式偿还债务，这给地方政府的融资带来了巨大压力。而资产证券化则很好地将融资端与投资端风险相结合，使得地方政府与其他投资方共同承担地方政府投资项目的风险，相比传统的融资方式，这将大大降低地方政府的债务偿还压力。首先，我国已经建立了包括货币市场、资本市场在内的比较完善的金融市场体系。上海、深圳两个全国性证券市场经过多年的发展，已经初具规模，这标志着我国的证券市场正逐步走向规范和成熟。伴随着经济的持续发展和证券市场的不断完善，我国证券市场上的机构投资者也逐步发展壮大，证券公司、保险公司、基金公司、社保基金等各类机构投资者已经成为证券市场的主导力量。无论从市场交易制度、市场规模还是交易主体来说，我国资本市场已经具备开展资产证券化的条件。其次，随着工业化和城市化的加快推进，地方政府在公共基础设施领域内不断增长的合理融资需求和建设性债务必将是长期趋势，对于传统的融资方式而言，地方政府难以单一承受举债主体的压力。资产证券化作为一种结构融资方式的金融创新，可以转移和分散风险，实施信用增级，带动金融投资。地方政府债务证券化的融资成本和风险较低，有利于增加新的融资渠道，降低银行体系的信贷风险，这些都可以降低地方政府自身作为投资主体的风险和压力，因此资产证券化可以成为化解地方政府债务风险的有效途径。

引入民营资本。随着民营资本的不断壮大和多层次资本市场的逐步完善，民营资本在资本市场上发挥着越来越重要的作用。在地方经济建设的过程中，地方政府应在法律法规规定的范围内鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域，这不但有利于缓解地方政府寻找资金的压力，同时也转移出了部分风险，可以有效缓解地方政府的举债压力。引入民间资本，可以使投资主体变得多元化，一是有利于提高投资项目规划的科学性和运营的规范性;二是有利于提高投资项目的盈利能力，可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立公平竞争的市场环境;三是有利于激发地方经济增长的内生动力，从根本上提升地区经济发展能力，解决地方政府债务风险。

合理匹配投资期限结构与债务期限结构。地方政府在规划地方投资项目时，需要对投资项目的可行性进行论证，针对投资项目的市场需求、资源条件、建设规模、工艺设备等进行详细、周密、全面地调查研究和综合论证，从而为科学地预测项目投资期限、金额与未来现金流提供可靠的依据。依据投资项目的论证情况综合考虑融资的期限结构，关键是将投资项目的期限、金额与未来现金流与融资的期限、金额与未来支付的本金或利息合理匹配。在投资项目运营管理阶段，充分重视投资项目管理的科学性，在保证项目运营预期现金流的条件下，科学合理地管控成本，实现投资项目收益最大化，为投资项目债务的偿还提供坚强的保证。

政绩考核应注重投资效率。在对地方政府的考核过程中不仅要关注投资的数量，更要关注投资的效率。对投资数量的考核容易导致地方政府投资只注重投资项目数量的多少，使得一些地方政府盲目上马项目，而不考虑项目上马后带来的经济效益，导致举债累累无法偿还。对地方政府投资效率的关注将迫使地方政府在投资项目时必须考虑项目的整个生命周期，尤其是未来投资项目产生的现金流是否可以偿付融资端的本息。这种考核方式的变化将大大提高地方政府投资项目规划的科学性，合理保证投资项目的收益，进而降低地方政府的债务风险。

【参考文献】

①庞晓波、李丹：《中国经济景气变化与政府债务风险》，《经济研究》，2015年第10期。

②李蔚、王素青：《我国地方政府债务风险管理的对策研究》，《科研管理》，2006年第5期。

责编/姜成 美编/于珊