刘建华

必须把债务规模控制和风险防范作为一项严肃的政治任务、政治责任交代给地方政府，因债务问题被告一票否决，并列入官员政绩档案，影响选拔任用。

地方债，即有财政收入的地方政府与地方公共机构发行的债券，换言之，就是地方政府向公众之间的一种资金借贷。

近年来，随着地方经济发展、公共基础建设的需要，地方债务额迅速膨胀，2017年中央经济工作会议明确提出，“切实加强地方政府债务管理”，反映出国家层面对地方债问题的高度关注，也从侧面反映出目前各地方政府地方债务的沉重性。

6月，北京、广东、云南、陕西、湖北等多个省份的2018年省级财政预算调整方案的报告获得当地人大常委会批准。值得关注的是，各地对防范高风险地区债务风险保持高度重视。比如，广东省人大财经委建议，列入债务高风险地区的市县原则上不新增债务限额。7月25日，辽宁省十三届人大常委会第四次会议决定成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会，这是我国省级人大常委会成立的首个专门针对地方债务问题的调查委员会。

各地建立各种相关机构和密集出台对应措施，旨在严控地方债务风险。

PPP项目让地方债务急增

“发展免不了投入，要投入就要资金。”地方要发展，但却没钱，怎么办？

2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，进一步明确了地方政府债务管理，其中积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与公益性事业投资和运营，让PPP项目一度在全国“遍地开花”。

各地方政府各种PPP项目密集上马，由于地方政府不正确的政绩观，导致PPP项目以各种融资手段片面追求短期经济发展效益，地方债务不断高涨，而企业为了利润的最大化，将更多精力放在地方政府资金对接，PPP项目范围会出现泛化倾向。

在PPP项目中，政府需要扮演公共事务的管理者和公共产品或服务的购买者。复旦大学金融研究中心主任孙立坚指出，近年来各地城市公共服务和公共设施的逐步完善，以三四线城市的变化更为明显。一方面，这些资本密集型的项目，依靠政府与社会合作的模式得到发展；另一方面，资金还款周期需要3—10年，无形中增加了银行的资金压力，加上互联网金融与理财产品的出现，银行储蓄量也在降低，还款能力下降，导致资产端的债务恶化，加剧影子银行表外业务资金激增，形成恶性循环。

在地方政府的政绩和企业的利益驱使下，从一定程度上看，PPP项目是地方债扩张的“催化剂”。

近年来地方政府以PPP为入口，形成新的地方债缺口，就是最典型的手段之一。地方债能够给当地基础设施融资方式带来重大转变，地方政府债务主要用于数额庞大的公共服务建设，改善百姓的日常生活。如2017年广东省在中央下达新增债务额度内发行地方政府债券940.8亿元，深圳市利用市本级债务限额与余额空间发行项目收益与融资自求平衡专项债券20亿元。全省合计发行新增地方政府债券960.8亿元。这些新增政府债券主要用于保障中央和广东省确定的重点交通、水利等基础设施，以及土地储备、保障性住房等领域支出。

广东省政府提交省十三届人大常委会第三次会议审议的关于广东省地方政府性债务管理情况报告显示：2017年全省地方债余额预计执行数9023.37亿元，偿还本金利息共计221.1亿元。根据2018年中央与地方预算草案，今年新增地方债总额为2.18万亿。其中，一般债券8300亿元，专项债券1.35万亿。

2017年，中央财政债务余额约为13.47万亿元，地方显性债务规模约为18.58万亿元，两者之和为32.06万亿元，占当年名义GDP的比重约为38.76%，负债率虽然低于国际通行的60%警戒线，但如果计入地方政府的隐性债务23.57万亿元，负债率就上升至67.26%，债务风险较高。

从省级层面来看，江苏、浙江等东部省份负债绝对规模较高，但相对负债率较低，总体风险可控，而贵州、青海等西部省份债务风险较高。测算表明，共有11个西部省市、2个东部省市、2个东北省份的总负债率水平超过了60%，值得进一步关注。

数据综合显示，各地地方债务不断上升。当地方政府收入收紧时，债务危机将演变为连锁现象，因此处理地方政府债务迫在眉睫。

坚持中央不救助原则

广东省地方政府性债务管理情况报告全面披露了广东省地方债各项数据。在存量方面，2017年，全省地方政府债务余额预计执行数9023.37亿元（含深圳市117.24亿元），比2016年末增加444.05亿元，主要原因是发行新增地方政府债券。其中，政府债券7357.03亿元，占81.53%。在增量方面，去年财政部下达广东新增政府债务额度951亿元，其中新增一般债务限额280亿元，新增专项债务限额671亿元。

“目前广东省政府债务总体安全，风险可控。一方面，债务规模严格控制在财政部核定的10730.6亿元限额内；另一方面，债务率总体处于较低水平。根据初步测算，去年广东省政府债务率指标低于全国平均水平，且远低于100%的警戒线。2018年新增政府债务限额后，由于财力增加和存量债务消化等原因，预计全省政府债务率将比上年略有下降。”广东省财政厅有关负责人表示，由于造血功能强劲，广东省偿债能力较强。财政收入的增长稳定，为偿还债务提供了可靠保障。

湖南省有關方面也表示，政府性债务总量仍然不小，特别是隐性债务形式多、增速快，积累的局部风险不容忽视。

4月4日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会官网的一篇文章显示要求新疆PPP项目全线停工，对于目前已开展前期工作的建设项目，凡是资金来源落实不了的，一律不得上报，一律不予受理。

2017年12月23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，财政部对外表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府和金融机构认为中央政府会“买单”的“幻觉”。

中央政府兜底“梦碎”，几天后就有地方政府进行了“调整”。2018年1月3日，新华社发布一则新闻，内蒙古自治区党委承认政府财政收入虚增空转，部分旗县区工业增加值存在水分。财政审计部门反复核算后，2016年一般公共预算收入530亿元，同时调整了2017年收支预算预期目标。调减后，2017年全区一般公共预算收入1703.4亿元，比2016年公布数据下降14.4%，这也是继辽宁省造假GDP之后，第二个主动承认统计数据造假的省份。

有专家表示，究其原因，在于调减后财政收入下降，侧面映衬地方政府债务还本付息的压力加大，有提前“做报备”之嫌。而同天举行的内蒙古经济工作会议上，一批政府过度举债的项目被停建、缓建，还坚决叫停包头和呼和浩特地铁部分项目。

中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛说，对于PPP项目的清理整顿以及各地政府债务风险的化解正在如火如荼开展。在此过程中，我们需要深入理解中央为了防风险所采取的果断政策，同时各地方政府和监管机构也应注意到，在风险化解处置过程中可能会引起的风险。例如，PPP项目突然停止，前期的投入可能无法收回，给金融机构包括金融市场带来波动，还需考虑风险，妥善处理。

地方债列入官员政绩档案

地方债规模增大始于2013年，按照一般3—10年的债务周期，从去年开始，地方债已经到了集中解决的阶段。

广东省地方政府性债务管理情况报告也指出了广东省相对突出的债务风险：个别年度到期应偿还政府债务较集中。从2017年末统计情况来看，该省政府债务偿还高峰期为2021年，达1635亿元，占全省政府债务余额的18%，其中粤东西北地区12市372亿元。报告分析认为，这是由于2021年为置换债券到期高峰，总量约1180亿元，占到期政府债务的72%。

报告特别指出了粤东西北面临的挑战，认为其到期政府债务规模虽少于珠三角地区，但限于自身财力薄弱，主要依靠省财政转移支付维持运转，大额债务到期应偿还将加剧财政收支矛盾。

据广东省财政厅有关负责人透露，为坚决打好防范化解重大风险攻坚战，用好债务政策，该省严格新增债券资金的使用要求，加强新增债券资金使用监管，建立新增债项目备案机制，此外，还建立了债务情况通报制度，加强对债务增量的监控，对21个地级以上市政府性债务与隐性债务情况按季度通报至省、所在市主要领导，并要求市參照省的做法对所辖县区进行通报，层层传导压力，压实责任。

广东省财政厅负责人表示，下一步广东省将加强对市县政府债务管理工作的指导督促，妥善处理到期政府债务，根据年度到期应偿还政府债务规模，将还本付息资金纳入年度预算安排，落实偿债资金来源，并严格新增政府投资项目审批。

在中国人民大学国际货币研究所所长助理曲强看来，地方债问题包含着两分法的辩证关系。“从短期分析，地方债风险不容小觑，尤其要警惕靠举债为地方财政补窟窿、为僵尸企业续命的做法。但长期来看，政府债务扩张的问题在国际上并不少见，美国、欧盟、日本等国家举债的力度、强度和持续的时间都要远超中国。众多事例表明，在经济下行周期，公共基础设施建设与投资的适当有序扩张，对中短期衰退具有抑制作用。而地方债务的投资对象往往在于新经济和创新领域，蕴涵潜力巨大。只要对风险渠道进行严格把控，还是可以期待地方债的光明前景。”

曲强认为，化解地方债务危机，可分四步走。第一步是搞清欠账，理清地方债务台账，接过地方财经主管权，避免过去地方政府班子的干预。第二步是要查家底，地方政府要了解自身的清偿能力（借款偿还期和资产负债率等指标反映偿还借贷的能力），清楚现有存量资产，考量资产流动性。第三步是要划分权责，明确债务性质，进行区分处理，对于有利于地方发展的基础设施建设、新产能的培育，予以支持；相反对于僵尸企业和无效产能，要有“断舍离”的决心，斩断其贷款渠道。第四步是跟中央、监管和相关金融机构相互配合，对现有的信贷项目进行相应的债务清偿、贷款展期或计提处置。

也有专家表示，防范和化解债务风险，已到了“杀无赦”的时刻。必须把债务规模控制和风险防范作为一项严肃的政治任务、政治责任交代给地方政府，因债务问题被告一票否决，并列入官员政绩档案，影响选拔任用。也许，只有把政绩与债务结合起来，才能真正惊醒官员，尤其是限制那些好大喜功的官员控制任意扩张地方债。