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引言

政府财政专项资金为依据法规、法律、规定及规章内容，或上级政府、本级党委及政府工作要求、工作任务设立，为完成某项发展目标、特定工作任务，具备特定用途的政府财政资金。自预算编制部门预算编制、财政部门工作开展以来，政府专项财政预算资金执行质量高低，可对政府财政预算资金的使用效益产生直接影响。因此，相关政府人员能否合理、有效的解决财政专项预算管理问题尤为重要。现阶段我国财政管理制度不断改变，强化财政专项资金管理成为财政部门基础工作。各地财政资金案件频发，涉及资金较大，各地区将案件上报至上级领导部门。资金被挪用及非法使用，对国家经济造成一定影响，为当地政府系统造成严重负面影响，政府公信力受到严重打击。将我国地方政府部门财政专项资金管理问题暴露。因此，强化财政专项资金管理，保障资金稳定运行，保障财政事业健康发展成为一项重点研究课题。

一、岳阳市财政基本概况

1.岳阳市基本情况

岳阳为古代巴陵、岳州，为湖南省下属地级市，为湖南副中心城市。建立于公元前505年，是一座历史悠久的名城，处于洞庭湖之滨，是风景优美、物产丰富的地区，为长江中下游中心城市。岳阳为重点港口城市，也是中华文化的发源地，在2015年被评为全国文名城市。

2.近几年财政收支预算情况

2015年岳阳生产总值为2886.28亿元，同比增长8.7%。第一产业增加值为317.16亿元，同比增长3.9%，第二产业及第三产业都有所增长，经济发展较为迅速。在2017年岳阳市委贯彻落实“两大战略”，推进园区建设，并将所设定目标圆满完成。全市GDP为3258.03亿元，位居湖南省第二名，同比增长7.0%，高于国内平均水准。第一产业、第二产业、第三产业同比有不同程度增长，第三产业成为带动经济发展的主力产业。地方财政收入由税收及非税收两个层面构建，岳阳市税收项目中，增值税及营业税等税收占据较大比例。2016年增值税及营业税等占据税收总体的88.5%。随着经济结构不断调整，岳阳市财政收入受到影响，税收收入所占中不断下降。非税收收入也是公共财政收入重要组成部分，其中包括专项收入、行政事业收入等。岳阳市非税收占比呈现上升趋势，与历史原因及强化非税收改革有一定关系，原预算外管理资金规划于预算内部管理中，使得非税收收入增加。

支出预算、收支预算为岳阳市人民政府所制定的专项财政资金的两种主要类型。支出预算即教育附加支出、其他区域教育附加支出、环保专项经费支出及城市维护支出；收支预算即为水利建设专项资金收支、铁山水源保护专项资金收支、民生保障专项资金收支及河道与砂石等资源有偿使用专项收支。

2017年度上述专项预算资金支出为132440万元，2018年度上述专项预算资金支出为132815万元，2018年专项资金预算支出同2017年相比涨幅为0.28%。其中3项支出预算资金来源均为财政一般预算进行统筹、安排，2017年度预算安排支出资金为88197万元，2017年度预算安排支出资金为92370万元，2018年度预算安排支出资金同2017年相比涨幅为4.73%。

二、岳阳市专项资金管理模式

我国现行财政管理体制为国库管理体系，岳阳市资金管理模式如同其他地区财政部门般，为典型财政资金管理模式。在央行国库单一账户体系外，各级银行沉淀多数财政资金，但是没有合理资金预估能力，加之财经纪律及安全问题，使得该部分资金保值方式缺失，无法如同发达国家般灵活，只会进行保守操作，在一定范围内保障财政资金增值。

岳阳市专项财政收支处理流程。专项资金自上级转移到财政专户时，管理部门对资金实施方向进行拟定，并通知国库管理人员资金已经到账或者没有到账，经过确认后，国库会计会对资金处理进行核算。专项资金支出又名财政专户再支出，所涉及的资金纳入系统中，能实现动态监督。管理科室可提出资金申请，系统对额度进行审核，录入后在系统平台生成，支付凭证生成后可以进入银行完成资金拨付。岳阳市资金管理过程中，资金拨付设计科室较多，需要科室相互监督，保障收支核算，也是保障资金安全的一种防护方式。岳阳市财政专项资金对账流程。为保障资金安全，岳阳市每月对账，国库科与银行进行对账，国库科在每月结束后，与银行进行对账，包括账户余额核对及当月收支明细，对账要求较高，需要将每笔收支与银行账单保持一致，能够发现资金被挪用问题。国库科与业务科也要进行对账，国库科与银行对账结束后，与业务科台账进行核对，了解资金明细及余额，通过对账方式能够发现资金错误使用等问题。

二、岳阳市财政专项预算管理问题

预算管理为财政专项资金筹集分配的核心环节，具有重要的带头作用。发达国家对资金预算管理较为重视，有着严格的预算立法，预算编制及执行较为严格，收入需及时纳入国库体系，不可随意改变支出用途。岳阳市下属单位在财政预算管理方面显现出一些问题，使财政资金分配及使用过程中存在错误之处。

（一）财政收入质量较低

全区于2017年共完成地方财政公共收入为187273万元，其中118846万元为非税收入（土地出让收入为主要来源），共占财政收入总额的63.46%。同时，据最近三年非税收入统计数据显示，此数据呈逐年上升趋势。详见图1。

图1 2015年-2017年非税收入统计数据趋势

通过对数据进行初步测算表明，房地产行业、土地出让于公共财政收入中比重已超70%，岳阳经济技术开发区财政重要收入来源仍为土地出让资金收入，现阶段岳阳经济技术开发区财政收入欠缺一定的可持续性。除此之外，2017年，因维持洞庭湖生态平衡，保护洞庭湖生态环境，中央环保组下达相关命令，即禁止人们群众对洞庭湖岳阳县采区进行开采活动，导致此年度河道砂石有偿使用资金产生严重短收现象，使得2017年度岳阳市人民政府与预算编制时，对预算收入实现的可能性预估不足。

（二）预算编制精准度缺乏

全区公共收支财政预算支出同年初相比增加30.58%，涨幅较大。首先为公共财政收支中土地出让金收入于政府人员预算编制过程中，将此资金归置为政府性基金收入中，而政府相关工作人员于决算编制过程中，又将此资金归置为非税收入下的一般性支出中，预算、决算编制口径欠缺统一性，从而在预算、决算编制中形成差异。其次为岳阳市人民政府与预算编制过程中，因信息量不足，导致政府预算编制人员所编制预算欠缺相应的精准度，使得所编制预算于实际执行过程中产生执行力度较低的问题。如某预算支出债务利息为1亿元，而实际支付金额仅为3031万元，此类问题产生的主要原因变为政府相关工作人员于预算编制过程中信息量不足所导致。

（三）专项资金管理规范性不足

岳阳市人民政府专项资金财政支出呈现“前低后高”趋势，年初支出资金较少而年底时支出资金逐渐增多，同时资金使用的效率性及规范性均难以保证。以2017年岳阳市经济开发区用于学校建设的专项项目资金为例，政府财政用于此项目的资金预算为4000万元，2017年12月18日岳阳市经济开发区财政下发指标为1635.30万元，占据此项目政府预算总额的41.43%。同时，相关政府部门发现，此项目停止时政府于2017年度下发资金中结余资金并未及时收回，如以2017年政府所拨付的部分项目资金为例，龙凤小学的建设项目中政府拨付100万元，康王幼儿园的建设项目中政府拨付160万元，乌江小学省级足球学校建设项目中政府拨付144万元，上述建设项目中，相关政府共拨付404万元，其中60.20万元为实际使用金额，结余金额为343.80元，岳阳市经济开发区政府并未能将上述结余款项及时收回国库。此外，政府预算执行力度较弱且预算执行进步均衡性欠缺也为岳阳市人民政府现阶段财政专项预算管理过程中所遇到的重要问题之一。如以2017年铁山水源保护、民生保障资金预算支出资金为例。数据统计截止至2017年12月11日，相关政府应用于此项目的预算资金执行率仅为31.27%。若相关政府所拨付六项专项资金中，预算执行率均为90%，则2017年12月12日-2017年12月31日间，政府专项资金支出需达20856万元，占据全年支出总额的17.50%。

（四）绩效考核制度执行力度较弱

虽现阶段岳阳市人民政府已创建一套较为全面的、完善的预算绩效管理制度，但此制度实际执行过程中此制度的执行力度较弱。政府相关监管人员应加强监管力度，对监管过程中产生所发现的问题进行及时处理。同时，政府还应加大人员奖惩力度，增强绩效考核制度的威慑作用。除此之外，部分项目预算执行单位对专项资金的认知性存在一定偏差及对政府所拨付的专项资金重要性认知不足，使得部分预算编制人员对预算编制工作不够重视。部分政府部门于向上级上报项目所用资金时通常存在高报预算现象，部分人员工作观念中仍存在“钱多好办事”等工作观念。此外，部分机构的项目预算工作通常为此机构的财务人员编制完成，但因财务人员精力及专业能力有限，难以对项目编制科学、合理的项目预算。同时部分财务人员同专业预算编制人员相比，缺乏一定的宏观把控能力，同相关部门人员往往缺乏有效沟通，使得财务人员所编制项目预算同实际执行阶段相脱节，预算执行度较低。

（五）资金使用不合理

（1）科技专项资金使用问题

岳阳市对科技投入力度较大，但是市科技兴市领导小组并未召开组织会议，也并未贯彻纲领性文件，工作推动力不足，创新产业为投资驱动。财政投入方面，在2018年科技项目投入经费约为1900万元，在湖南省排行第七位，仅为长沙市投入的二十分之一。绩效考核方面，450分经济指标仅占20分，占比较低。

（2）水利工程资金使用问题

水利工程资金存在被挪用现象，①岳阳市水务局农村安全饮水活动中，将岳阳楼区水务局131.19万元资金用途改变，用以建设胥家桥居民自来水管网改造项目。此行为与财政部、国家发改委、水利部关于《水利建设基金筹集和使用管理办法》规定不符。②岳阳市水务局专项列支招待费中35.52万元，茶叶花费2.2万元，酒水10.77万元用于送礼，该行为与财政部、国家发改委、水利部关于《水利建设基金筹集和使用管理办法》规定不符。③2015年水务局单位日常开支为264.65万元，公务用车油费为17.97万元，将水利专项资金用于一般途径。④排洪排涝设施已经较为老化，对设施维护不到位。审查小组经过现场勘查后发现，这些设备大多为1980年以后生产的设备，根据生存周期计算，这些设备早应当更换。生产这些产品的厂家已经改制或者破产。尤其是吉家湖点排站，出现严重的高压变压器漏油问题，洋溪湖电排站与长江大堤有一较大倒回管涌。

（3）铁山“两保”专项实施中存在的问题

①预算资金一般来源较为分散，并且收集较为不易。②预算执行力度不足，并且安排不够合理。预算资金安排存在明显缺陷，并且资金并未完全使用，部分项目并未启动，与部门执行力度不足存在关联。执法职能需不断完善。市铁山管理局执法单位及铁山水资源综合执法单位职能行政许可较为模糊。两种执法单位利用人大预算安排配置的执法车辆、执法船等专项资产，对库区巡查时没有执法权利，无法有效打击违法犯罪事件，只能将违法情况反馈于乡镇，执法力度不足，无法实现高效执法。③以奖代补机制也并未发挥作用。岳发〔2014〕12号文件明确指出，发挥乡镇政府、村（居）委会水资源保护和民生保障主体作用，出台考核办法。2015年预算执行200万元考核奖励资金，实行奖优罚劣。实际工作中，库区乡镇并未实施相关管理机制，只能通过“两保”项目落实工作，考核工作无据可依。并且以奖代补机制资金也没有明确指标，并未发挥监督作用，导致库区干部工作积极性并未被调动，群众也并未积极参与到保护水源的活动中。

（六）财政专户杂乱

发达国家会设置国库单一账户，商业银行开户数量少，对银行资金管理严格。岳阳市各下属部门在银行开户较为杂乱，根据各种专项资金要求，一对一建立账户，使得专户数量如滚雪球般不断增长，部门专户并没有存在的必要，只是为多余专项资金管理添加不必要的困难。造成上述问题的原因为历史原因及现实原因。历史原因中财政部并未下发大力度整理工作，基层单位只是思考眼前工作，只是做了“面子活”，盲目开设财政专户，显示出地方政府对专项资金的重视，使得上级单位下发更多的专项资金，形成户头众多问题。现实原因为多数闲置的账户涉及的利益较为复杂。银行金融机构向地方政府信贷支持条件一般是开设账户，这种要求政府一般采取妥协的态度支持。现实利益面临许多制度形同虚设，一旦开设专户，销户阻力较大，政府不愿打破与银行间的关系，银行会采取手段阻止，销户工作无法开展，致使财政专户不断增加，并且越发杂乱。

三、岳阳市财政专项预算管理问题的策略分析

根据岳阳市专项资金管理问题，观察到资金管理模式不够完善，现阶段若想自根本改变这种资金不合理现象并不现实。在我国大环境下，岳阳市可以借鉴发达国家管理模式，根据自身实际情况选择合适的管理办法，结合基层部门管理困难，自细节做起，将专项资金管理细节规范，形成科学的管理机制。

（一）强化预算合理性

预算编制合理性为预算的首要环节，做好预算编制为提升预算管理的出发点，岳阳市应当思考预算编制工作人员整体配置，并成立下属单位预算编制协会，根据县区实际情况进行合理的人员编制，专职从事预算编制工作人员，应当招收能力较强的人员，并增加考核难度，对该类人员做好培训。岳阳市需推行规范零基预算编制方式，突出财政资金分配重点，保障资金分配合理，民生工程应当放在重点位置，满足人民群众需求，农村基础建设投入需要注意，对农村基础工作进行改造，款项在拨付过程中，不可随意改变用途。

（二）拓展财政来源渠道

岳阳市相关政府部门应加大不同类型、不同部门间的资金整合力度，积极推进多部门间的有效整合，将多部门财力进行有效集中，也可在一定程度上便于政府制定预算财政规划。同时，岳阳市相关政府部门还可借助盘活财政存量资金、统筹调度财政资金等方式缓解资金供给、需求间矛盾。岳阳市相关政府部门也可通过加大招商引资力度，制定相关优惠政策吸引其他地区优秀企业入驻岳阳，丰富岳阳经济形式，也可于一定程度上推动岳阳经济结构的优化。岳阳政府通过缓解资金供给、需求矛盾可保证招商项目、乡村振兴、空港建设及园区配套设施建设等项目顺利实施，推动岳阳市基础设施建设。岳阳市政府也可借助上大项目及大上项目，通过项目建设促进自身经济发展，拓展岳阳市财政来源渠道，同时进一步加强岳阳市经济支柱企业建设。岳阳市政府也对各区域内的中、小型优秀企业进行扶持，为中、小型企业制定相应政策支持、经济支持，为中、小型企业健康发展营造良好市场竞争环境，推动优秀中、小型企业发展。此外，岳阳市政府还应打造自身特色支柱产业，创造岳阳特色品牌，通过宣传特色品牌，带动地方经济发展。

强化财源建设，使政府财政收入来源拓展，能够改变财务经济情况，提升企业经济运行质量，加快国民经济事业发展速度，能够改善民生，保持社会稳定。为深化落实省委“关于将岳阳打造成为湖南通江达海的新增长极”的战略部署，大力推进“一区一港四口岸”建设。政府下发的相关文件中指出自航线航运培育、外贸企业扶持、环境优化等方面确定多种优惠措施。航运企业开行城陵矶口岸为始发地的运行线路，根据统计次数给予奖励。航运企业建立标准化集箱船队，运行时间在8年以上，能够给予一定资金支持。在城陵矶口岸发展壮大的企业也可获得一定的奖励。

建立产业发展专项基金，岳阳应当发挥口岸优势，据“一带一路”战略，推进现代物流产业发展，实现物流行业在岳阳的发展。2016年6月岳阳入院我国现代物流创新发展试点城市，现代物流产业发展基于政府信用，政府需发挥四两拨千斤的能力，引入专业投资管理机制，为企业提供资金及管理、技术等支持，使岳阳市物流业落后问题改善。通过对物流产业进行整合及培训，提升物流产业核心竞争力。岳阳市将形成以港口航运物流、危化品只会物流及航空物流为主导的现代物流业，物流增加值将达到500亿元，可占生产总值的10%。物流业将发展成为岳阳市的支柱产业。

（三）优化预算审批及预算编制

1.规范预算审批流程

强化对政府部门财政预算的审查监督力度，为中国法律给予人大及人大常委会的重要职责之一，同时也为我国人民行使当家作主权利的主要途径、重要形式。岳阳市人民政府财政相关审查人员应严格遵守相关法律制度对政府财政予以审查、监督。同时，岳阳市相关政府机构也应依据《关于非行政区预算审查监督暂行办法》及《预算法》中相关法律规定对现阶段岳阳市人民政府预算进行合理调整。此外，还应保证人大及人大常委会履行我国法律赋予的财政预算审查、监督权利。除此之外，岳阳市相关政府部门还应从多角度对预算草案进行细化。首先，预算编制人员还应为所编制预算草案添加预算说明，使非专业人员也可对预算草案进行了解。其次，相关工作人员还应为预算报告撰写解读本，文中将政府重点支出、重要政策内容进行报告。再次，岳阳市相关政府部门也应借助新媒体、互联网社交平台及其他现代信息化手段相结合，对政府部门所编制预算进行多维度、全方位的解读。与此同时，还应为代编预算设置最高限额、最高比例，对列入代编预算中的项目应征求各有关部门意见，以此可在一定程度上保证代编预算同资金使用部门所制定的工作规划具有较高的匹配度，提高资金使用效率，同时也可提升所编制预算的执行效率。

2.提升预算编制水平

为进一步强化预算管理，预算编制人员应不断提升预算编制的合理性、科学性及精确性，使预算人员所编制预算具有较高的可行性。首先，岳阳市相关政府部门还应创建健全的收入预测模型，提升政府财政收入金额测算的准确性，缩减超收收入规模，使部分财政资金可于年初便被投入使用。同时，岳阳市政府还应强化预算编制前的事前论证，以此可在一定程度上降低岳阳市政府预算资金盲目使用的可能性。同时，岳阳市政府针对连续性的建设项目，应对此编制科学、合理的项目滚动预算。依据项目建设进度对岳阳市政府年度预算支出进行安排，使所编制预算具有较高的可行性，也可提升岳阳市政府财政资金的使用效率。2018年作为落实财税体制改革及各项改革措施较为关键的一年，岳阳市相关财政部门还应进一步健全预算编制制度，将预算编制中的编制工作、执行工作及监督工作三项工作形成一体化的运行机构，并将此运行机构的作用予以充分发挥，细致划分管理制度，建立一套科学、有效的政府财政预算管理系统。

（四）完善钱款追踪管理机制及风险控制机制

1.钱款追踪管理机制

针对自身各项财政支出，岳阳市政府各职能部门应逐渐创建完善、科学的项目数据库，构建政府财政专项资金预算管理清单制度，依据统筹兼顾的原则，将政府即将开展的建设项目按照项目的重要程度进行划分，按年度对政府财政预算支出进行安排。此外，岳阳市政府还应加大相关工作人员及相关职能部门的绩效考核力度。岳阳市政府还应针对新建项目、改造项目创建完善、科学的项目评估制度及项目审计制度。此种方式，于保证岳阳市政府财政资金安全的情况下，又可将岳阳市政府财政预算资金使用效益发挥至最大。与此同时，为提升岳阳市政府财政预算资金使用效益，岳阳市政府应将加强预算编制同政府绩效评价结果的融合力度，深化岳阳市政府支出职责，完善合理、科学的政府财政支出及岳阳市政府财政预算资金的追踪机制尤为重要。尤其以国企为主，相关政府机构应加强对国企投资运营状况的监管力度，将对国企资金投入归置于绩效理念中，将国有资本经营状况归于预决算管理体制中。

2.加强财政风险防控力度

为有效缓解岳阳市政府存量债务，严格把控岳阳市政府债务量，岳阳市各区域应依据“停、缓、调、撤”的整体思路，缩减岳阳市政府基本建设项目支出。因此，岳阳市政府可对建设项目的财政资金结余状况进行统计、追踪，强化建设项目的政府结余资金管理力度，将岳阳市政府财政资金绩效职能进行充分发挥，将政府性债务风险降至最低。

（五）优化财政分配机制

据2016年我国所颁发的《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，对我国经济发展较为落后的国家级经济开发区进行通报、警告，对于两次国家考核制度均未达到相应标准的，经我国相关机构审批后，将此类经济区降至省级经济技术开发区。我国商务部针对此类现象制定并颁发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，此《办法》中对财政收入中税收占比、财政收入增幅规模等重要经济性指标的考核标准进行确定。岳阳经济技术开发区2017年时于我国219家国家级经济开发区中排名为106位，同2016年岳阳经济技术开发区于国家级经济开发区排名上升18位，尚未列入我国经开区百强名单。为提升岳阳市经开区国家排名，提升岳阳市经开区综合实力，岳阳市人民政府应优化财政分配机制，将现存的税收三七分模式，转变为区级定额上解财力模式。同时将岳阳市专享税收收入规模分散至岳阳市经济开发区，此经济开发区财力交由区级政府机构定额上解。

（六）清理财政专户

岳阳市政府应当落实《新预算法》各项规定，并促进各种预算部门执行工作的力度，认识到强化执行管理对地区经济发展的重要意义。全市预算管理需要根据人大、政府相关预算规定执行工作，比如未经人大、政府批准，不可随意安排预算。岳阳市及下属政府部门需要建立预算执行制度，能够实时掌握执行动态，并将执行中的重点问题解决，对财政拨款重点进行分析，强化预算执行及拨款、转账等业务。建立预算执行考核机制，全市财政部门应当建立具体的考核体系，有明确的指标。将各单位及部门重点项目纳入考核范围。

（七）实现内部精细化管理

科学化、精细化管理理念发源于西方发达国家，也是发达国家政府机关先进管理理念，岳阳市财政部门应当借鉴发达国家管理理念，强化财政内部管理，将存在的错误之处改善。据岳阳市财政部门实际出发，增加基层财务人员数量是解决岗位分离的有效方法，在此基础上对内部人员进行调整，将较为清闲的部门人员充分利用，针对不同人员采取专项化安置方案，使得职工工作积极性得以提升，对人力资源进行有效整合，保障不相容岗位为单人胜任，将会计、出纳、稽核、档案管理岗位实现合理分离。岳阳市范围内的财务人员应当采取安全教育方式，使资金安全重要性意识得以提升。首先应当重视UKEY密码，该民法为财务员的操作的凭证，需要定期将密码更换，其他人无权知晓密码，也是保障资金的一道防线。其次应当重视印章票据，上述凭证应当由专人保管，并做好核销记录，不可随意摆放印张，并做好上锁保管。重视会计基础核算。基层财务人员应当提升自身工作责任感，做好对账工作，管理定期往来款项，减少暂付暂存款项。还需要强化领导队伍的风险教育，针对财政系统容易出现的风险，定期召开会议进行教育，并通过内部案例学习等方式，使财务系统领导能够遵纪守法，对自身行为进行约束。

财政内部监督作用发挥对保障资金应用具有实际意义，将岳阳市内业务能力较强的工作人员，组建资金安全管理小组，并实施组长负责机制，不短扩大检查范围，基层政府需要严格检查，将主要矛盾点有效剔除，只有自上而下的全面检查，才能将更加真实的问题找到，保障资金安全检查不只是流于形式。利用财政信息管理系统，对不同组织部门资金支出情况进行网络管理，将资金监督作为日常工作，形成相互监督机制，建立严格的监管程序，将问题及时解决。对于项目资金较大的单位进行突袭检查，将资金安全问题落实到实处，提升内部监督水平。

结束语：

现阶段国内对于财政专项资金管理问题研究不足，多数研究偏向于国库管理制度等方面，只有对内部管理进行研究，提出精细化管理方式，才能使专项资金管理更加有效。综上所述，岳阳市人民政府于财政专项预算管理过程中仍存在部分问题如财政收入质量较低、预算编制精准度缺乏、专项资金管理规范性不足及绩效考核制度执行力度较弱等问题，此类问题的产生对岳阳市经济的进一步发展起到一定的制约影响。只有对这类问题进行分析与讨论，才能明确关键问题所在，找到合理的解决方式，使岳阳市财政专项资金落实到实处，发挥财政资金的作用，加快岳阳市经济发展步伐，带动我国GDP增长。因此，今后岳阳市政府可通过拓展财政来源渠道、规范预算审批流程、提升预算编制水平、完善钱款追踪管理机制、加强财政风险防控力度及优化财政分配机制等方式，推动岳阳市经济繁荣发展。