柳成栋

经过三十多年的修志实践，特别是2006年国务院《地方志工作条例》颁布之后，十余年的工作实践，地方志立法工作已经摆在广大地方志工作者的面前，并提到议事日程上来。本文从地方志立法时机已经成熟的表现，就地方志立法的意义，地方志立法的主要内容和相关问题略抒己见，以求教于方家学者。

一、地方志立法时机已经成熟

（一）地方志的法规建设日趋完善

从1980年开展的全国大规模新编地方志工作开展以来，已经走过了38年的风雨历程。在这38年的时间里，经过中国地方志指导小组和广大地方志工作者的不懈努力，地方志的法规建设得到了较快发展并逐步完善。首先是中国地方志指导小组于1985年4月19日全体会议讨论通过了《新编地方志暂行规定》（以下简称《暂行规定》），1998年2月10日中国地方志指导小组以中指组发〔1998〕1号文件颁发了《关于地方志编纂工作的规定》（以下简称《规定》）。《暂行规定》和《规定》均以法规的形式对地方志编纂工作的规范化、制度化建设起到了巨大的推动作用。尤其是《规定》第二章提出了坚持“‘党委领导，政府主持’的修志体制”“地方志编纂委员会办公室应当是当地政府直属的具有行政职能的一级单位”“各级修志机构的经费列入各级地方财政预算”“各级政府要配备德才兼备的干部担任领导和主编”“地方各级政府，要加强对地方志编纂工作的领导，要把这项工作列入政府的议事日程”等等。这些规定保证了首轮志书编纂任务的顺利完成。

其次，随着地方志工作的深入开展，各省、市、自治区地方志编委会、地方志办公室日益感到地方志工作要长期深入健康发展，必须要建立长效机制，必须要有法规性的条例来保障，也就是必须要依法修志。为此，黑龙江省委办公厅、省政府办公厅早在1987年8月17日便印发了《黑龙江省地方志编纂工作暂行规定》(1)，这是省一级，以省委、省政府办公厅名义印发的具有一定法律约束力的地方志工作规定。其中第一条就写到“为使我省地方志编纂工作法律化、制度化、有领导、有计划地进行，保证我省地方志工作健康发展，特制定本规定。”第七条又规定：“地方志编纂委员会是政府领导下的具有权威性的修志机构，由一般行政首长（省长、市长、县长）任编纂委员会主任，并要有一位主要领导主持修志工作。”第一次把编修地方志工作定为“官职官责”。按照这一规定，黑龙江省很快地解决了地方志机构、编制、修志人员职称评定等问题，一些修志难以解决、任务难以落实的问题都迎刃而解。在巩固和发展全省地方志工作，保证首轮修志工作的顺利完成起到了重要作用。

三是一些省、市、自治区陆续颁布了本省的地方志工作条例。进入本世纪以来，特别是随着市场经济的逐步确立，机构改革的逐步深入，地方志工作面临着新的挑战，地方志立法的呼声越来越高。先后有四川、山东、湖北、黑龙江等省，提出了地方志工作立法的要求。2003年7月24日四川省十届人大常委会第4次会议通过了《四川省地方志工作条例》。继之，2005年9月29日山东省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《山东省地方史志工作条例》。

四是在二十几年地方志工作经验的基础上，国务院吸纳《新编地方志工作暂行规定》《关于地方志编纂工作的规定》的有关内容，突出地方志工作的重点，并在广泛征求各省（自治区、直辖市）广大地方志工作者意见的基础上，于2006年5月18日制定颁布了《地方志工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》内容不仅涉及地方志工作的各个方面，具有全面、系统、完整，实用性强等特点，而且具有较高的权威性。因此，《条例》的出台，不但具有深远的历史意义，更具有伟大的现实意义。它是依法规范修志的需要；是地方志事业健康发展的需要；是确保二轮修志质量的需要；是继承和发扬中华民族优秀文化传统的需要；也是为了全面、系统编纂地方志，科学、合理地开发利用地方志，发挥地方志促进经济社会发展，发挥更大作用的需要。

《条例》明确了政府的职责，即修志是“官职”“官责”；明确了地方志工作机构的职责；明确了地方志的定义性质；明确了地方志的编纂周期；明确了地方志编纂人员的素质；明确了县级以上地方人民政府负责地方志工作机构征集地方志资料的权利；明确了地方志登记备案制度；明确了地方志、地方综合年鉴的著作权、署名权；明确了地方志工作的奖惩原则，等等。

《条例》颁布之后，全国一些省（自治区、直辖市）陆续制定颁布了本地地方志工作条例。

按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设要求，地方志工作全面落实依法治志。一是地方志法规体系不断健全。以《地方志工作条例》为参照，截至2017年年末，除天津、辽宁、重庆外，已有28个省（自治区、直辖市）出台省级地方志法规规章。以《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）为参照，除重庆以外的所有省级地方志工作机构，均已出台本地地方志事业发展的指导性文件，实现了有法可依。二是依法履职严格规范。北京、上海、福建、江西、广东、广西、四川等省（自治区、直辖市）政府正式公布本省（自治区、直辖市）地方志工作机构权力清单、责任清单。北京市规范行政许可工作程序，加强执法检查调研工作。四川省依法梳理行政执法依据，加强地方志行政权力依法规范公开运行平台建设。河北、辽宁、黑龙江、江苏、山东、海南、四川、贵州等省依法对第二轮修志工作进行督促检查。三是法治环境不断优化。上海、福建、宁夏坚持每年开展地方志法规宣传活动；辽宁、广西、海南、陕西、新疆等省（自治区）组织开展纪念《地方志工作条例》颁布施行10周年纪念活动，开展法规宣传。各地把法治教育纳入地方志系统培训内容，通过组织法治培训班、法治宣讲团、知识竞赛、法治内容考试等方式，不断提升各级政府和地方志部门对《规划纲要》贯彻的自觉性，增强地方志工作者运用法治思维和法治方式开展地方志工作的能力。(2)

（二）依法治国已经确立为人民治理国家的基本方略

依法治国是发展社会主义民主、实现人民当家作主的根本保证；是发展社会主义市场经济的客观需要；是国家民主法治进步、社会文明进步、现代政治文明的重要标志；是民主政治的必然要求；是建设中国特色社会主义文化的重要条件；是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证中国共产党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

依法治国是中国共产党执政方式的重大转变，是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。

从党的十五大确立依法治国基本方略，到十八大阐述全面推进依法治国重要思想，再到十八届三中全会提出推进法治中国建设目标任务，一整套适应现代化建设需要的治理体系加紧构建，全面提升治理能力的改革深入推进。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是一部更全面、具体、更有针对性的依法治国路径图。《决定》的公布，标志着我们党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识和实践上升到一个新的水平，必将全面推动依法治国方略的实施。地方志立法恰逢其时。

二、地方志立法的意义

在新的历史时期，地方志事业实行转型升级的关键时刻，地方志立法意义十分重大。

（一）地方志立法是地方志事业发展的需要

从地方志事业的现状和形势发展的需要，地方志立法已经迫在眉睫。一是随着机构改革，一些市（地）地方志办公室许多已经撤并，有的合并后，称为档案史志局；有的与党史研究室合并，成为史志办公室；有的合并到政府办公室。机构合并不要紧，职能不减弱亦可，然而机构合并之后，大多地方志工作职能已经削弱。一个县级志办只有两三个人负责地方志工作，很难完成地方志工作任务。二是地方志工作经费严重不足，有的志办，志书已印制完成，因无钱付给印刷厂，志书押在印刷厂取不回来。二轮修志工作比起首轮修志工作难度要减少了许多。首轮修志基本都属于创修，均从事物发端写起，下限到1985年，无论从断限时间跨度之长，搜集资料难度之大，修志经验之不足，都远远超过了二轮修志工作。二轮修志断限仅仅从1986到2005年，只是编写20年的历史，进展却如此缓慢，编写进度很不平衡。一句话，就是《地方志工作条例》贯彻落实不够，地方志法治观念不强所致。

（二）地方志立法是依法治志的需要

从依法修志到依法治志是一个巨大的实践飞跃、理论飞跃，同时也是工作方式和思维方式的转变。依法修志重在编修，依法治志“是依据法律治理和管理地方志工作，科学有序地推进地方志事业事业持续发展。”(3)“依法修志是在地方志工作无法可依，只能靠行政手段来开展工作时，通过《地方志工作条例》的颁行来实现有法可依。在当时的历史背景之下，《地方志工作条例》在地方志活动中发挥了很大作用。但随着地方志事业的进一步发展，《地方志工作条例》的不适应性逐步凸显：一方面，社会实践的发展与需求对地方志事业的内容及方式提出了更高要求；另一方面，地方志事业经过多年人才积累、使命提升，已经具备了进一步繁荣发展的条件。近年来，地方志活动正在进行着以下几个转变：第一，从平面的修志‘一本书主义’向立体的修志、读志、用志等多业并举转变。地方志不再是“沉睡的书”，更是‘活着的精神’。改革开放以来的40年间，我国新编地方志工作重新起步，地方志工作的重心是修志，然而，地方志的生命不仅体现在对于文明的记述与传承，更在于为社会发展大局提供服务。目前，充分挖掘、开发利用地方志资源是推动地方志事业发展的工作重点。第二，从一项工作向一项事业转变。经过多年发展，不仅在地方志领域已经形成了一支从上到下高水平的专业人才队伍，而且人们对地方志活动的认识已经发生了很大变化，地方志不仅仅是为谋生而从事的体力或者脑力劳动，而且已经成为全体方志人‘修志问道，以启未来’的事业，这一事业更包含着巨大的时代担当与历史使命。第三，从政府主导向政府支持、社会广泛参与转变。地方志事业不仅仅是政府机构的工作，也需要社会的广泛参与，从而更进一步发挥志书在存史之外的资政、育人功能。而实现这样的转变，依法修志已经严重不适应，必须走向依法治志。”(4)

（三）地方志立法是构建完整依法治国体系的需要

关于依法治国体系问题，党的十八届四中全会提出要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”其中完备的法律规范体系是依法治国的基础。党和国家的一切工作必须于法有据，必须始终在法治的轨道上。十八届四中全会上专题研究依法治国工作若干重大问题，为今后乃至更长时期如何推进依法治国统一思想、形成完备的法律规范体系，从而更好、更有效地指导依法治国工作指明了方向。当然，完备的法律规范体系不是一朝一夕所能形成的，需要从中央到地方始终解放思想、实事求是，一切从实际出发，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。固步自封、因循守旧，难以形成完备的法律规范体系。而地方志立法正是全面贯彻实施完整的法律规范体系的重要组成部分。地方志及地方志文化，是文化事业的重要组成部分。关于文化方面的法律法规可谓众多，其中传承历史文脉、进行文物保护的法律法规有《文物保护法》《非物质文化遗产法》，关于出版印刷的法律法规有《出版管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》《内部资料性出版物管理办法》《出版物市场管理规定》，关于打击侵权盗版、保护知识产权的法律法规有《著作权法》《著作权实施条例》《著作权集体管理条例》，关于广播电视有关法律法规有《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》《电影管理条例》等。另外，众所周知的文化方面的法律法规还有《档案法》《博物馆法》和刚刚通过不久的《图书馆法》。关于互联网管理方面的法律法规更多，其中有《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》《互联网出版管理暂行规定》《互联网文化管理暂行规定》等等。为此实现地方志立法，不但是完善中国法律体系系统工程的需要，更是实施全面依法治国方略，实现“两个一百年”奋斗目标的需要。

三、地方志立法的主要内容和相关问题

（一）名称与内容

地方志立法名称，宜称《中华人民共和国地方志法》，不宜称《中华人民共和国史志法》。地方志既是学术称谓，是现代学术界公开确定的规范称谓，又是被人们所熟知的行业称谓。而史志则是一种俗称，在人们不知地方志为何物时，说史志办，他会明白您是做什么工作的。地方志办公室的主要职责就是编写地方志，称“史志法”，混淆了主次要矛盾。即使地方志办公室也可以编写地方历史，但地方史的编写周期远比地方志要长。尽管有些省市县的修志机构称史志办公室，但他还是以编纂地方志为主。史志的称谓是源于正史，正史中自《汉书》设史志，史志之名遂滥觞于世。加上史字，容易和政协系统的文史资料、党史系统的党史资料征集研究名字相重复，外延过大，反而界限不清。所以立法名称还是称为《中华人民共和国地方志法》为宜。

（二）立法主体

地方志立法的对象虽然是整个社会，但应该明确主客体。主体应该是各级政府、是法人代表、主管领导，地方志编写者、使用者、利用者是客体。主客体责任应该有所区别。

（三）地方志法与宪法之间和其他相关法律之间的关系

第一，地方志法，首先要遵从《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），不能与《宪法》有关条款相违背、相抵牾。如规定：以县级以上行政区域名称冠名的地方志、地方史编纂，由本级人民政府史志行政管理部门依法组织管理，其他组织和个人不得擅自编纂，就不符合《宪法》精神。这一规定源自《地方志工作条例》，似乎太苛刻，有悖我国编史修志的优良传统。我国历代私人编史修志者不乏其人。清代黑龙江、吉林大多志书均为私人著述。如《黑龙江外记》《吉林外记》《黑龙江述略》等，皆为私人著述也。近年《饶河县志》原主编姚中晋先生在《饶河县志》出版后又进一步搜集资料，查阅档案，调查口碑，对《饶河县志》进行拾遗补缺，纠谬正误。于是便形成了一部百余万字的《饶河百年拾记》。《拾记》共分为舆地概述，政事沿革（1909-1917），文史拾记（1909-1917），抗日时期纪事，新政权建立后政事文牍，产业，人物（简传、特写、吊祭），赫哲族纪事，谱谍寻踪，杂记，艺文11卷。今天编史修志，特别是修志虽然基本是官修，但不能排除个人编史修志。私人参与编史修志正是体现文化自觉，坚持文化自信的具体表现。

另外将“擅自编纂、出版史志的”列为违法，更不公允。违背《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”因此，可以在“其他组织和个人不得擅自编纂”之后，加上“有条件有能力的个人若编纂县级以上行政区域名称冠名的志书须经本级人民政府史志主管行政部门批准方可编纂。”

再如，以县级以上行政区域名称冠名的地方史编纂，由本级人民政府史志行政管理部门依法组织管理，其他组织和个人不得擅自编纂。这一规定也有悖《宪法》“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定。

第二，地方志法，应与《出版管理条例》等相关法规相吻合，不能相互抵牾。如《出版管理条例》总则第五条规定：“公民依法行使出版自由的权利，各级人民政府应当予以保障。”因此，只要公民在行使出版自由的权利的时候，遵守宪法和法律，未违背和反对宪法确定的基本原则，未损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，忠于史实，实事求是，就应当允许编纂地方志、地方史。同时，应鼓励公民在遵守出版管理条例规定的基础上，“在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。”(5)只要出版管理部门承认、认可的合法出版物，都应“受法律保护，任何组织和个人不得非法干扰、阻止、破坏出版物的出版。”(6)

第三，地方志立法，应符合文化体制改革精神。如在方志馆建设上，规定“法人和其他组织、公民不得擅自建设。”既有悖《宪法》精神，又不符合文化体制改革精神。改革开放以来，民办教育、民办科研、民办博物馆、民营剧团，层出不穷。这是社会主义文化大发展、大繁荣的具体表现。仅就博物馆而言，据2017年5月1日统计，全国博物馆总数已达2900家，在文物部门登记注册的民办博物馆达到386个，占全国博物馆总数的13.3%。2009年全国免费开放博物馆纪念馆总数达到1447个，约占文化文物部门归口管理博物馆纪念馆和全国爱国主义教育示范基地总数的76%。

其他组织和个人有条件有能力建立方志馆是属于“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由”的一项重要内容。完全符合2015年1月14日国务院第78次常务会议通过，3月20日起施行的《博物馆条例》已经明确规定博物馆包括国有博物馆和非国有博物馆。利用或者主要利用国有资产设立的博物馆为国有博物馆；利用或者主要利用非国有资产设立的博物馆为非国有博物馆。那么“法人和其他组织、公民不得擅自建设”方志馆，显然是不对的。应鼓励有条件的社会团体、企事业和个人建设方志馆。

在方志资源开发利用上，应当允许社会各界在不违背知识产权归属的前提下，以影像等形式对公开出版的地方志地方史资源开发利用，不应视为违法。

第四，地方志立法，需进一步明确什么是违法。按照《出版管理条例》第二十五条，任何出版物有下列十个方面内容者皆为违法行为。

反对宪法确定的基本原则的；危害国家统一、主权和领土完整的；泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；宣扬邪教、迷信的；扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；危害社会公德或者民族优秀文化传统的；有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。涉及地方志的主要是民族、宗教、涉外、保密问题等敏感问题。

同时第二十七条规定：“出版物的内容不真实或者不公正，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害的，其出版单位应当公开更正，消除影响，并依法承担其他民事责任。”根据这一规定，地方志法，必须强调修志的职业道德：即忠于史实，实事求是，秉笔直书，遵守职业道德。对故意提供虚假史志资料，歪曲史实的，或不按规定提供史志资料的，将史志资料占为己有或者擅自出租、出让、转借史志资料、文稿的；对史志资料保管不当、故意毁损史志资料的；对经过审查验收后的史志稿进行篡改出版的；应负有相当的法律责任。

这里要强调的是，对拒绝承担地方志编纂任务或者未能在规定期限内完成编纂任务的领导、管理者，未能履行“官职”“官责”者，应追究其法律责任。

注释：

(1)齐乃忱主编：《黑龙江修志文存》，170～172页。2000年6月，内部资料。

(2)李培林：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导为实现地方志“两个一百年目标”而奋斗》。《中国地方志》2018年第1期。

(3)易介南：《依法治志的三个境界》，《中国地方志》2016年第9期。

(4)冀德祥：《论依法修志》，《中国地方志》2016年第5期。

(5)《出版管理条例》第一章总则第二十三条。

(6)同上。