李滔

摘要：事业单位是具有鲜明中国特色的概念，它分布面广、涉及领域宽、人才资源密集，对国民经济和社会发展起着很大的推动作用。自我国政府推进事业单位改革以来，由于步骤设计不周全、改革定位模糊、配套措施不完善等因素，出现了诸多问题。本文主要通过分析北京市海淀区公共服务委员会改革，对其存在的问题及未来发展方向进行分析，从而进一步思考如何在新时代更好的深入推进我国事业单位管办分离改革。

关键词：事业单位改革；管办分离；海淀区；公共服务委员会；问题分析

北京市海淀区公共服务委员会改革着眼于转变政府职能，以“政事分开、管办分离”为突破口，整合行政资源，提高公共服务质量，探索适应市场经济的行政管理体制。公共委改革在打破傳统事业单位管理体制上迈出了重要的一步，为事业单位改革提供了范本。纵观整个改革历程，公共委在取得了一系列成绩的同时，又存在诸多问题，揭示了公共服务体制改革之困难程度，另一方面也显示出我国事业单位管办分离改革任重而道远。

一、事业单位管办分离改革的理论基础

公共选择可定义为非市场决策的经济研究，或者是经济学在政治科学中的应用。（缪勒，1989）布坎南的公共选择理论指出“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。随着新公共管理理论的诞生并广泛应用，引入市场机制，破除政府垄断，强调公共服务的效率与质量，引入多元主体共同参与公共管理成为新的潮流。

委托代理理论以有效的激励和责任制设计，引起了政府公共管理改革的关注——在合同中对义务做出明确的规定。从委托代理理论看北京市海淀区公共委改革，表面是政府行政层级的增加，实际是在政府与事业单位之间形成了契约合同关系。

二、从公共委模式看我国事业单位管办分离存在的主要问题

公共委模式是我国事业单位管理改革创新的必然产物，但它并不是一种最优的终极的管理模式，它只是适应一定时期一定范围一定类型事业单位的一种过渡模式，存在着诸多问题。

（一）惯性行政力量很难隔断。在事业单位里，惯性行政力量很难隔断。政府部门为了使行政指令下达畅通无阻，更倾向自身直接掌控事业单位。在这种政府部门当中的事业单位，也乐意行政拨款，因为政府部门的控制只在掌控资源的时候比较严格，而平时是放纵的。大家都愿意维持这种状态，而且叫作“仿公务员待遇”，双方各有所需。政事分离的难度，首先是结构上双方的需要，其次是手段上的需要。在海淀区公共委改革过程中，政府部门依旧从不同方面对分离后的事业单位进行不同程度的干预。

（二）事业单位内部治理有待优化。由于改革只是在区级层面推行，区级以上未改，所以条块分割体制的弊端不可能消除。仅在没有对事业单位进行结构和功能调整的情况下，单独设立公共委员会的改革并不完整，无法从根本上克服原有事业单位的弊端。条块分割，交错管理，终究还是无法摆脱管办不分的弊端。一是以政代事。最重要的负面结果，是事务执行部门依靠行政权威来推进，而事业单位承担的公共责任和提供的公共品，其实与行政机构是疏离的。二是就事论事。由于对技术性、独立性尊重不够，政经常干预事，导致事业部门社会认同感、权威性以及专业可靠感的程度下降，甚至没有保证，带来事业部门成本甚高，成为政府部门的沉重负担。最后是对兴起的市场机制来讲，阻碍了多中心治理的现代治理结构的发展。

（三）监管难度较大。对于事业单位的监管来说，专业性是很大的问题。当前，事业单位法人的外部监管力度不够。事业单位管办分离后，强调内部控制多，外部监督不足。有些单位制定绩效考核指标时，内部考核指标过多，行业监管指标较少。服务对象的目标不足以制定和评估事业单位的绩效目标，其他社会公众参与程度甚至更低。对于管办分离后的事业单位的监督，需要引进公众监督、社会媒体监督、专家监督等多方力量共同参与，同时也需要完善内外部监督。

（四）购买机制存在问题。公共委作为政府购买公共服务的代表，在购买机制的操作上可能会存在诸多问题。如合同外包，必须考虑如何解决典型的委托—代理问题，如何用法规制度保障正常运行，如何建立诚信约束机制，如何明确政府自身职责及定位等问题。因此，在购买机制的操作上存在潜在的风险，这也是我国事业单位管办分离改革的难点之一。此外，我国当前的事业单位管办分离改革主要是通过成立新的管理机构和管理主体，来实现 “管”与“办”的分离，这种改革方法扩大了管理层次，增加了行政运行的成本。这种情形不仅在北京海淀区改革中显现出来，同时在无锡市体管中心改革过程中也暴露了出来。

三、事业单位管办分离改革的意义

事业单位管办分离改革有利于促进事业单位的分类改革。管办分离作为事业单位改革的一个基本方向，有利于促进事业单位按照承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务的标准进行分类改革，理清内部关系；管办分离改革有利于促使事业单位回归公共服务职能，改善机制。传统事业单位的体制和机制制约了服务业的发展，同时使得大部分事业单位忽略了公共服务这一基本职能，管办分离改革使得事业单位更有自主权、更有活力，更好地提供公共服务，增强公共服务供给，提高公共服务质量；管办分离改革有利于促进政府职能转变，提升政府全面正确履行职能的能力。管办分离改革在一定程度上促使政府职能的简化与明确，促使政府更好的全面履行组织经济建设、组织政治建设、组织文化建设、组织生态建设及提供社会公共服务等职能；管办分离改革有利于增强事业单位的竞争意识和服务意识，推进事业单位管理制度和运行机制的创新。管办分离改革将更加明确事业单位职能，同时也对事业单位按职能进行整合，有助于增强事业单位的竞争意识，不断提高公共服务的质量，创新公共服务提供方式，注重自身绩效考核与评估，重视社会评价与反馈，推进事业单位管理制度和运行机制深入发展。

四、从海淀区公共委改革分析事业单位管办分离的对策研究

传统的事业单位存在着管理体制不顺，缺乏生机和活力、管理体制不顺，缺乏生机和活力、布局结构不合理，资源浪费严重、法制不完备，运行不规范、政府职能的明显“越位”、事业单位社会化服务功能“缺位”等弊端。事业单位管办分离改革旨在解决这些问题，但事业单位管办分离改革也存在诸多弊端，因此亟须进行对策研究。

（一）管办分离的管理结构改革必须与事业单位体制自身的改革结合起来。只有管理结构的改革，如成立公共服务委员会，而没有对事业单位体制进行改革，注定是不完整的，必将面临诸多问题。因此，将二者结合起来，协同进行，建立新型的法人治理结构，进行人事制度改革，深化收入分配制度改革，完善社会保险政策等。

（二）明确和完善事业单位管理机构的制度空间。在北京市海淀区公共服务委员会改革过程中，公共委是作为一个新的行动者出现在公共服务领域的，它的制度空间必须尽可能明确和完善，唯此才能使公共委与上行部门、平级部门和下属机构建立更好的互动关系。由此可见，在事业单位管办分离改革的进程中，新成立的管理事业单位的机构，其制度空间必须明确和完善，明確其职能、地位，理顺各部门、各机构之间的关系。

（三）完善监督管理体系。确保事业单位改革后既充满活力，又合乎规范，关键在于监管。科学设立监管机构，切实做到依法进行监督管理，引入公民、社会、第三方及专家学者等多元主体共同参与，完善内外监管体系。此外，管办分离改革后存在的问题和障碍，暴露了协调保障机制方面的不足，为促使“管办分离”后事业单位的良好运转，还必须建立健全相应的协调保障机制。

（四）政府和事业单位要同步改革。政府转型与事业单位改革协同推进首先应遵循公平、公正原则。政府不是置身于政事分离、管办分离改革的局外，改革的逻辑对党政部门也同样有效，保持结构上的一致性变动，这才叫公正、公平。另外，事业单位管办分离改革，要避免以政代事，防止行政命令一刀切，如果把管办分离当作单纯的行政指令过程，管办分离必定失败。必须政府部门和事业单位渐进互动，双方理性妥协，共同接受进行改革。事业单位管办分离改革须和政府自身转型协同进行。

参考文献：

[1]ES Savas.Privatizing the Public Sector ：How to Shrink Government[M].Chatham，NJ：Chatham House Publishers，1982.

[2]黄强.事业单位“管办分离”改革探索中的北京模式[J].北京行政学院学报，2012（04）：1-6.

[3]刘太刚.事业单位改革：非营利组织发展的新契机.中国行政管理，2005（11）