陶金

摘 要：随着经济全球化发展加快，一国如何在多边贸易规则下实现贸易政策和产业政策对产业的合理保护也越来越重要。我国苯酚及其下游双酚A产业本是弱势产业，却在产业政策和贸易政策介入后，从弱势产业走向对保护政策的依赖。通过对这一案例的分析，揭示了产业政策和贸易政策在对产业及其下游产业的保护扶持方面应注意的问题。

关键词：产业政策；贸易政策；苯酚；双酚A

中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.18.026

我国自加入WTO以来，对外反倾销措施持续时间超过10年的产品就包括铜版纸、苯酚、双酚A等，且不少产业存在上下游的关联关系，出现继发性保护问题。这些产业同时也都受到过国家产业政策的支持，被列入《产业结构调整指导目录》鼓励类产品，但在享受了产业政策的扶持后却大多出现了产能过剩和竞争力低下的问题。这些都折射出我国产业政策和贸易政策对产业保护存在的问题。本文以我国在受到产业政策与贸易政策影响方面具有代表性的产业苯酚及其下游双酚A为例，研究在其发展过程中产业政策与贸易政策保护存在的问题，期望为产业政策和贸易政策对产业的保护提供研究基础。

1 苯酚及其下游产业双酚A发展演变的过程

1.1 苯酚简介及发展演变

1.1.1 苯酚简介

苯酚是一种常见的化学品，是重要的有机化工原料，主要用于生产酚醛树脂、己内酰胺、双酚A、己二酸、苯胺以及水杨酸等，在合成纤维、塑料、医药、农药、染料以及涂料等方面具有广泛的应用。

1.1.2 苯酚产业发展演变过程

（1）从进口依赖到一定程度的发展。

由于我国苯酚装置规模小、成本高，产品质量、价格没有竞争力，20世纪90年代以来，国内所需苯酚几乎一半依赖进口。为了打破这种不利局面，从1998年开始，苯酚一直被列入中国《产业结构调整指导目录》的鼓励类，该目录作为我国产业发展的指导性纲领，指导产业的投资和发展方向，相关部门也根据该目录制定相关的产业支持政策。

一系列政策的出台，有力地促进了我国苯酚产业的发展，如图1。

由图1可以看出，我国产业政策对苯酚产业发展有着非常明显的促进作用。国内苯酚产量在1996年还只有11.3万吨，2000年达到了24.9万吨，4年上涨了120.35%，2016年更是达到212.9万吨，20年上涨约17.84倍。

（2）从一定程度的发展到反倾销。

国外企业为占领中国苯酚市场，不断降低苯酚出口价格，低价向我国倾销。由图1，1997-1999年，进口价格由600多美元/吨降到400多美元/吨；进口量从最低年份1998年的3.72万吨上升到2003年的32.27万吨，5年上涨了28.55万吨，年均上涨率高达153.5%。

为了维护企业利益，稳定国内市场，商务部决定自2004年2月1日起，对日本、韩国、美国和台湾地区进口到国内的苯酚征收反倾销税，期限自2004年2月1日起5年。因此，苯酚从 2004 年开始受到贸易政策的保护，从此进入产业政策和贸易政策双重保护阶段。

2009年继续维持前次反倾销措施五年。直至2015年1月31日，对原产于日本、韩国、美国和台湾地区的进口苯酚所适用的反倾销措施才终止实施。

在上一轮反倾销结束后四年，商务部于2018年2月2日收到对苯酚的反倾销调查申请，商务部决定自2018年3月26日起对原产于美国、欧盟、韩国、日本和泰国的进口苯酚进行反倾销立案调查。

上一轮对我国苯酚产业的反倾销保护刚结束，国内苯酚生产企业在与国外苯酚生产企业的竞争中立刻处于下风，又不得不向政府寻求新一轮反倾销保护。是否对我国苯酚产业的产业政策和贸易政策保护存在问题，导致了产业对保护政策的依赖？

1.2 双酚A简介及发展演变

1.2.1 双酚A简介

双酚A，简称二酚基丙烷，是重要的有机化工原料，苯酚和丙酮的重要衍生物，主要用于生产聚碳酸酯、环氧树脂、聚砜树脂、聚苯醚树脂等多种高分子材料。

1.2.2 双酚A产业发展演变过程

（1）从进口依赖到一定程度的发展。

20世纪90年代以来，我国双酚A产业一度落后，为满足国内日益增长的需求，我国双酚A主要依赖进口。20世纪末，国家为扶持国内基础有机化工原料产业的发展，围绕《产业结构调整指导目录》先后出台一系列扶持政策。21世纪以来，国内双酚A产业有了一定的发展，国内产量及出口量均有了一定程度的增加，进口依赖度有所下降。如图2。

由图2可以看出，产业政策对双酚A产业有着较为显著的促进作用。国内双酚A的产量1998年开始快速上涨，由1997年的0.62万吨涨到1998年的0.92万吨，涨幅高达48.39%，随后一路上涨到2006年的3.8万吨，10年上涨了5.13倍。

（2）从一定程度的发展到反倾销。

然而好景不长，针对上游产业苯酚的鼓励类产业政策及反倾销措施提高了苯酚的价格，间接抬高了双酚A的生产成本，使得国内双酚A产业陷入困境。与此同时，部分国外企业为占领市场，从1999年开始降低价格，低价向中国倾销双酚A，使国内企业蒙受巨大損失。如图2，1998-1999年，进口均价由1998年的900多美元/吨降到700多美元/吨；进口量由1998年的3.27万吨迅速涨到2004年的19.3万吨，年均上涨81.70%。

为保证国内双酚A产业的稳定发展，2004年5月12日，商务部决定对进口的双酚A进行反倾销调查。随后申请人向商务部请求终止双酚A反倾销调查，商务部自2005年11月7日起终止反倾销调查。

2006 年 7 月 10 日，商务部又收到对进口双酚 A 进行的反倾销调查申请。商务部终裁决定对原产于日本、韩国、新加坡和台湾地区的进口双酚 A 征收反倾销税，实施期限为自 2007 年 8 月 30 日起 5年。因此，双酚A从 2004 年开始受到贸易政策的保护，从此进入产业政策和贸易政策双重保护阶段。2013 年继续维持前次反倾销措施5 年。

在上一轮双酚 A反倾销措施尚未结束之前，商务部于2017年1月13日收到对原产于泰国的进口双酚A的反倾销调查申请。2018年2月23日，商务部终裁决定自2018年3月6日起，对原产于泰国的进口双酚A征收反倾销税，实施期限自2018年3月6日起5年。

目前，我国对双酚A的产业扶持及反倾销保护还没有结束，对双酚A的自给率也尚未达到很高水平。在国家产业政策与贸易政策保护下，我国苯酚产业的主要下游双酚A产业出现与上游相同的对保护政策严重依赖的问题。

1.3 两大政策对苯酚及其下游双酚A产业保护的比较

1.3.1 保护时期

我国产业政策对苯酚和双酚A的保护时期都是从1998年开始，至今仍在继续。贸易政策对苯酚产业的保护从2004年开始，至今仍在继续，贸易政策对双酚A产业的保护从2007年开始，2013年继续维持直到2018年，2017年我国开始对泰国进口的双酚A征收反倾销税，故而贸易政策对双酚A产业的保护至今也仍在继续。由此可以看出，我国保护政策对苯酚保护的时期与对双酚A保护的时期非常漫长，为1998年至今且仍在继续，反映出我国苯酚产业与下游双酚A产业对保护政策的依赖。

1.3.2 保护效果

尽管产业政策和贸易政策对苯酚及下游双酚A提供了保护，但两个产业的进口量不减反增。如图1、图2，苯酚从保护开始的1998年，截至2015年，进口量达到21.7万t，相比1998年上升4.83倍。双酚A从保护开始的1998年，截至2015年，进口量达到53.4萬t，相比1998年上升15.33倍。尽管其中存在贸易转向的原因，然而产业政策和贸易政策对苯酚及下游双酚A的保护不当也是一个重要原因。另外，通过对比可以看出，保护政策对双酚A产业进口量的抑制效果不如苯酚产业。

尽管产业政策和贸易政策对苯酚及下游双酚A提供了保护，但两个产业的出口量增幅存在很大差异。如图1、图2，保护政策对苯酚产业的出口有着较为明显的促进作用，我国苯酚的出口量由保护初期的0.02万吨上升到2015年的1.98万吨，增幅达9800%。相对地，保护政策对下游双酚A产业出口的促进作用不明显，双酚A的出口量由保护初期的0.077万吨下降至2015年的0.05万吨。保护政策对双酚A出口的促进效果明显不如苯酚产业。

1.3.3 对保护时期漫长性及保护效果差异性的解释

产业政策和贸易政策对苯酚和双酚A产业保护时期的漫长及保护效果的差异可能会有多方面原因。本文基于苯酚和双酚A的上下游关系，提出一种可能的解释，即对上游苯酚产业的保护扶持政策，不仅导致苯酚产业出现对保护政策的依赖问题，而且在一定程度上阻碍了下游双酚A产业的发展，削弱了政策对下游双酚A产业的保护效果，从而将自身对保护政策依赖的问题传递给下游双酚A产业。

2 产业发展的动态性与产业政策和贸易政策的阶段性

两种政策的结合一开始取得了比较好的效果，国内苯酚产能产量迅速增加、进口数量有所减少、进口依赖得以缓解。然而长期对苯酚产业的产业政策与贸易政策不仅导致苯酚产业对保护政策的依赖，而且会阻碍下游双酚A产业的发展。

一开始两种政策的保护鼓励可能是没有问题的，毕竟苯酚是我国弱势产业，且我国对外依赖十分严重。问题在于产业政策与贸易政策保护下的产业发展是一个动态的过程，当处于两种政策保护下的苯酚产业已经发展到一定阶段时，过去的产业政策和贸易政策对产业的影响也会改变，从而会通过上下游关联关系影响到下游产业的发展。

如表1，笔者认为处于两种政策保护下的产业，其发展过程分为三个阶段。在第一阶段，产业政策的目标是保护本国产业，减少来自国外的竞争，政策措施主要是与产业支持目录相关的扶持类产业政策如产业补贴等；贸易政策的目标是保护本国产业，减少来自国外的竞争，政策措施主要是对外反倾销。在产业发展的第二阶段，这一阶段产业的进一步发展需要高新技术的支持以便降低成本和提高生产效率，产业政策的目标相应转换成重点支持特定产业，促进技术创新；贸易政策的目标相应转换成引进高新技术，提高生产率。

在两大政策保护下，经过十几年的发展，我国苯酚产业已基本度过第一阶段，开始进入第二阶段，然而两大政策的具体政策措施仍停留在前一时期的产业支持目录和对外反倾销，从而无法对苯酚产业的技术创新提供扶持，我国苯酚产业的生产效率也相应停滞，凸显出对保护政策的依赖，且无法给下游提供更物美价廉的原料，故而阻碍了下游双酚A产业的发展。

因此，产业政策与贸易政策对弱势产业发展的保护因产业发展的动态性而具备一定的阶段性特征，应随着产业发展的不同阶段及时作出调整，以更好地契合政策目标，避免相关问题的出现，促进被保护产业及其下游产业更好的发展。

3 启示

3.1 政策保护应考虑被保护产业及其下游的整体利益

产业政策和贸易政策对产业的保护可能通过上下游关联关系从而对下游产业产生不利影响，因而政策制定部门在设计产业政策和贸易政策时，需综合考虑政策措施带来的关联影响，从国家整体福利出发，对企业以及关联的下游产业在国民经济中的重要性作出综合权衡。如对我国需求缺口较大的产品，为提高产业竞争力，产业政策上将其纳入《产业结构调整指导目录》，贸易政策上可以通过价格承诺等既能提高进口价格，又不会限制进口量的方法来灵活处理倾销问题。

3.2 保护政策应契合产业发展阶段

苯酚过度依赖进口在引起了国家的重视后，相关部门积极出台产业政策引导国内投资方向并配合贸易政策从外部进行保护。这样的政策搭配使我国苯酚产业迅速成长起来。这些措施本无可厚非，但是由于国家并没有随着产业的发展阶段及时对政策进行调整，两大政策的具体政策措施仍停留在前一时期的产业支持目录和对外反倾销，从而无法对苯酚产业的技术创新提供扶持，我国苯酚产业的生产效率也相应停滞，凸显出对保护政策的依赖，且无法给下游提供更物美价廉的原料，因而也阻碍了下游双酚A产业的发展。这说明国家在制定产业政策和贸易政策时，应充分考虑产业发展阶段，依据产业发展阶段及时调整相关政策措施，以避免被保护产业及其下游出现对政策的依赖。

3.3 政策保护应侧重提高产业生产效率，不能鼓励低水平的重复建设

我国苯酚产业在受到产业政策与贸易政策的保护后，一段时期内迅速发展，然而，产业政策和贸易政策对产业的扶持主要体现在鼓励投资、增加国内产量产能层面，并没有在技术创新、提高生产率方面对产业提供支持，导致追求利润最大化的企业在享受反倾销带来的和平环境及国家大量补贴下盲目扩产，但实际的竞争力并没有得到提高，2014年停止反倾销保护后，苯酚产业的进口量立刻开始上升，进口均价也开始下降。这说明国家在制定产业政策和贸易政策时应当侧重提高产业生产效率，在产业发展到相关阶段时考虑将产业政策和贸易政策调整为鼓励研发、技术创新等，以实现对产业竞争力的提高，使产业摆脱对保护政策的依赖。

参考文献

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