易湘生，裴志远，赵 虎，郭 琳，胡华浪



农村土地承包经营权要素编码的关键问题及解决途径

易湘生，裴志远※，赵 虎，郭 琳，胡华浪

（1. 农业部耕地利用遥感重点实验室，北京 100125；2. 农业部规划设计研究院农业资源监测站，北京 100125）

为准确使用NY/T 2538-2014、规范农村土地承包经营权确权登记颁证工作，针对目前农村土地承包经营权要素编码中存在的县级段代码和乡级段代码编制、发包方编码、承包方编码、特殊区域编码等关键问题，采用文案调查法和实地调查法进行深入剖析，并给出了问题的解决途径。结果表明：1）县级段代码和乡级段代码应以目前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为时间节点来进行编码，并采用民政部公布的行政区划代码；2）发包方应按照农村土地所有关系进行编码，并且发包方编码在承包期内保持稳定；3）承包方应视为权利人来进行编码，其编码取决于是否与发包方签订承包合同；4）农村土地承包经营权要素编码与特殊区域内农村土地承包管理方式无关，应按照农村土地承包经营权要素的内在关系进行编码。通过剖析上述关键问题，研究可进一步深化对农村土地承包经营权要素编码的认识，促进NY/T 2538-2014在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中的规范应用。

土地利用；农村地区；土地承包经营权要素；行政区划；发包方；承包方；特殊区域

0 引 言

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石[1]。为巩固和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，2013年中央1号文件提出用5a时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项全新的工作，政策性强、技术要求高、区域差异大[2]，为把这项工作做细、做实，不仅需要完善、配套的政策法规，还需要制定统一的标准规范。农村土地承包经营权是一种用益物权，包括发包方、承包方、承包地块、承包合同、经营权证和登记簿等众多要素，这些要素构成了权利主体、客体和内容3个方面[3]。因此，农村土地承包经营权要素编码不仅是开展农村土地承包管理信息化的基础性工作[4]，而且对规范确权登记工作、构建统一登记制度和促进管理信息化建设具有重要意义[5]。

为高效经营和管理农村土地，国内不少学者就“地块”或“宗地”的编码设计开展了相关研究[6-15]，国土和测绘部门也出台了关于“地块”或“宗地”编码的行业标准[16-19]，上海市还对承包方、承包合同、经营权证等进行了编码设计[20]。在国外，尽管土地以私有制为主，也有一些学者针对土地编码进行了探索[21-23]。在系统总结国内外有关编码的基础上，农业部组织有关专家编制了农业行业标准《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T 2538-2014）[24]。NY/T 2538-2014自2014年3月1日实施以来，对规范农村土地承包经营权确权登记颁证工作、促进土地承包管理信息化建设、提高农业行政主管部门管理效率发挥了极其重要的作用[4]。但是，受研究领域、分析角度、专业知识等因素影响，不同领域的学者和不同层次的农经人员对农村土地承包经营权要素编码仍存在不同的认识和理解。此外，由于某些政策边界模糊，加上缺乏相关法规的权威释义，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，某些地区对农村土地承包经营权要素编码运用还存在众多困惑，例如：行政区划以什么时间节点进行编码？村民委员会代为发包时，发包方该怎样编码？农户二轮土地承包结束后发生分户或合户，承包方该如何编码？开发区、飞地等特殊区域内的农村土地承包经营权要素该怎样编码？等。上述有关对农村土地承包经营权要素编码不同的认识和困惑，无论是对正在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，还是对于今后的农村土地承包管理都极为不利。

因此，根据在全国各地调研中了解的实际情况和地方反映的农村土地承包经营权要素编码问题，本文对各类编码问题进行系统梳理，剖析了当前农村土地承包经营权要素编码的若干关键问题，并给出了问题的解决途径。研究以期深化对农村土地承包经营权要素编码的认识，促进NY/T 2538-2014在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中的规范应用和管理。

1 《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T 2538-2014）概述

农村土地承包经营权要素编码规则均由代码结构、编码方法和赋码规则3部分组成。

1.1 代码结构

农村土地承包经营权各要素代码结构如图1所示，其中：发包方代码由四段14位阿拉伯数字构成，承包方代码由两段18位阿拉伯数字组成，承包地块代码由两段19位阿拉伯数字组成，承包合同和农村土地承包经营权证（登记簿）代码结构一致，均由两段19位阿拉伯数字（字母）组成。

1.2 编码方法

发包方代码结构由县级段、乡级段、村级段和组级段构成。承包方和承包地块的编码规则以发包方编码规则为基础，第一段均为发包方代码，第二段分别为4位系列顺序码和5位顺序码。承包合同和农村土地承包经营权证（登记簿）编码规则以承包方编码规则为基础，第一段为承包方代码，第二段为土地承包方式代码，用1位英文字母表示。

图1 农村土地承包经营权要素代码结构

1.3 赋码规则

发包方代码结构中的各段代码通过组合反映发包方的不同类型（农村集体经济组织、村民小组或者村民委员会）。承包方代码结构中的系列顺序码反映承包方的不同类型（农户、单位或者个人）。承包合同和农村土地承包经营权证（登记簿）代码结构中的第二段反映不同的承包方式，即：采用“J”表示家庭承包，采用“Q”表示其他方式承包。

2 农村土地承包经营权要素编码的关键问题及解决途径

NY/T 2538-2014从权利构成要素出发，将发包方、承包方、承包地块、承包合同、经营权证和登记簿作为编码对象，构成一个完整的农村土地承包经营权要素编码体系。但是，根据作者文案调查和在全国各地调研中了解的实际情况和梳理地方反映的各类农村土地承包经营权要素编码问题，当前农村土地承包经营权要素编码应着重注意以下关键问题。

2.1 县级段代码和乡级段代码编制问题

行政区划代码标准是支持中国经济发展和社会发展的重要基础标准，它在各大行业部门广泛使用[25]。为便于农村土地承包信息管理和共享，农村土地承包经营权要素编码引入行政区划代码作为基础，符合国家行政管理原则，具有单一性、易识别、易扩展、简单适用的特点，便于农村土地承包信息的共享[4]。但是，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，不少地区对农村土地承包经营权要素编码中县级段代码和乡级段代码仍存在一些困惑。

1）编码时间节点问题。2015年，农业部等六部门联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（农经发〔2015〕2号），要求各地的农村土地承包经营权确权登记颁证工作要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。为此，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，不少地区农经人员将工作要求与编码本身关联起来了，对农村土地承包经营权要素编码中县级段代码和乡级段代码是以目前承包地确权工作为时间节点还是以上轮农村土地承包为时间节点存在困惑。实际上，NY/T 2538-2014是专门为开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作而制定的3个农业行业标准之一。针对上述困惑，一方面，NY/T 2538-2014虽然没有明确县级段代码和乡级段代码的具体时点，但NY/T 2538-2014在规范性引用文件中已注明“凡是不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件”。另一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260和GB/T 10114的最新版本分别是2007年和2003年颁布实施，若按上轮承包时的情况对县级段代码和乡级段代码进行编码，只能沿用更老的行政区划编码标准（GB/T 2260-1988、GB/T 10114-1988），显然这不现实也没有必要。因此，关于编码时间节点问题，其解决途径是发包方代码结构中的县级段代码和乡级段代码均以目前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为时间节点来进行编码。

2）现有代码采用问题。一方面，NY/T 2538-2014引用GB/T 2260的最新版本是2007年颁布实施的，自2007年到现在，中国一些地区县级行政区划发生了调整，这些发生调整的县级行政区划代码在GB/T 2260没有体现。另一方面，NY/T 2538-2014引用的GB/T 10114只给出了县级以下行政区划代码的编制规则，并没有给出具体的县级以下行政区划代码表，其代码由各地方自行组织编码[26]。在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，不少地区就农村土地承包经营权要素编码的县级段代码和乡级段代码采取了不同部门提供的编码，例如：民政部门提供的代码、国土部门提供的代码、统计部门提供的《统计用区划和城乡划分代码》等。针对上述问题，从理论上来看，NY/T 2538-2014也只给出了农村土地承包经营权要素的编码规则，只要符合NY/T 2538-2014中的编码规则，各部门提供的代码都可用于县级段代码和乡级段代码中。但是，民政部门是中国行政区划管理的主管部门，其行政区划资料权威性和现势性最强，国土、统计等部门的县级行政区划代码主要是引用民政部门的编码，县级以下行政区划代码主要是为方便各自业务管理需要而设立。因此，考虑到数据共享和管理，在2007年以来县级行政区发生调整的地区，关于现有代码采用问题，其解决途径是农村土地承包经营权要素编码中的县级段代码可采用国家标准化管理委员会批准GB/T2260-2007《中华人民共和国行政区划代码》国家标准第1号修改单[27]，也可通过查询全国县级以上行政区划信息查询平台[28]，采用民政部最新公布的县级行政区划代码[29]。

2.2 发包方编码问题

根据农村土地承包经营权各要素之间的相互关系[4]，承包地块和承包方均以发包方为基础进行统一编码。发包方编码本身比较简单、直观[5]，它在理解上并不存在什么困难。但是，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，不少地区对发包方编码仍存在一些疑惑，在具体运用中尚存在一些不规范之处。

1）发包方界定引起的编码问题。由于发包方有农村集体经济组织、村民委员会和村民小组3种类型，每种发包方类型的赋码规则是不同的。为此，作为农村土地承包经营权其他要素编码的基础，发包方的界定对发包方编码以及其他农村土地承包经营权要素编码有着至关重要的作用。在现实中，有很多归村内集体经济组织所有的农村土地，按规定应由村内集体经济组织或者村民小组发包，但是该集体经济组织或者村民小组不具备发包条件或者发包不方便（例如：村民小组没有自己的印章），现实中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。在这种情况下，发包方应界定为村集体经济组织或者村民委员会，还是应为村内集体经济组织或者村民小组？不同学者、农经人员、村组干部和公司技术人员均持有不同的看法，在现实中还存在一些争议。针对上述不同看法，根据中国有关法律规定，农村集体所有的土地按照“谁所有，谁发包”的原则进行发包，国家所有的土地按照“谁使用，谁发包”的原则进行发包。村集体经济组织或者村民委员会代为发包只是一种代理行为，它们并不是真正意义上的发包方。《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T 2537-2014）[30]根据有关法律法规对发包方的确定也进行了明确规定。因此，关于因发包方界定所引起的编码问题，其解决途径是从土地权属关系和稳定性角度出发，当农村土地依法属于村内集体经济组织或者村民小组所有，但由村集体经济组织或者村民委员会代为发包的，发包方应按照村内集体经济组织或者村民小组进行编码。

2）发包方编码稳定性问题。发包方编码是其他农村土地承包经营权要素编码的基础，其稳定性是需要考虑的重要方面。在现实中，现有土地承包合同生效后，不少地区农经人员对行政区划进行调整、村组调整、集体经济组织发生分立或合并等情况下的发包方编码把握不准。事实上，NY/T 2538-2014规定：“承包期内，发包方编码保持稳定，不随发包方外在属性（例如：名称、承办人等）变化、行政区划调整、村组调整、合并而变化”。究其原因，由于农村土地的发包方并不是某个人，而是一个集体，由若干农户组成。除非发生大规模的战争、自然灾害等导致发包方消亡外，发包方始终是存在的，它不随发包方的外在属性而变化，例如：发包方名称由原来的生产队改为村民小组、承办人由原来的张××变为现在的李××等等。此外，现有土地承包合同生效后，部分地区的集体经济组织发生了分立或合并，根据NY/T 2537-2014中的6.1.3部分，“承包合同生效后，集体经济组织发生分立或者合并的，发包方名称确定为分立或者合并前的集体经济组织名称，同时在附录A‘调查记事’栏注明分立或者合并后的集体经济组织名称。”因此，关于发包方编码稳定性问题，其解决途径是土地承包合同生效后，即使是行政区划进行调整、村组调整、集体经济组织发生分立或合并等，发包方编码在承包期内始终保持稳定。

2.3 承包方编码问题

承包方是指依法承包农村土地的农户、个人或者单位。与发包方编码类似，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，承包方编码方面的问题主要反映在以下2个方面。

1）承包方界定引起的编码问题。根据《农村土地承包法》第十五条、第四十七条和第四十八条，承包方有农户、个人或者单位3种类型，其中：农户是以家庭方式承包的，它是承包方的主体，单位或者个人是以其他方式承包的，它们是承包方的重要组成部分。在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，确定好承包方的类型是开展承包方编码的关键。现实中，不少地区农经人员对承包方本身的界定在理解上存在差异，使得承包方编码使用不规范。针对承包方的界定问题，其解决途径是如果某人（或某单位）以其他方式承包农村土地，该人（或单位）与发包方签订多份承包合同，由于其承包的内容、期限等不同，他们作为不同的承包经营权权利人，应视为不同的承包方，应根据NY/T 2538-2014在不同的发包方下分别进行编码。

2）承包方编码稳定性问题。与发包方编码相比，承包方的稳定性相对要弱一些，特别是个人或者单位以其他方式承包时，其变动性相对较大，特别是二轮土地承包后，农户发生了分户、合户的情况，部分地区对承包方如何编码仍存在困惑。事实上，NY/T 2538-2014规定了承包期内承包方编码不变、续编和作废3种情况，在很大程度上保证了承包方编码的稳定性。承包方编码变动主要体现在农户家庭分户和合户情况。实际上，当一户分立为多户时，如果分立出来的户与发包方签订承包合同，那么他们作为新增的承包方，在原承包方代码最大顺序号后续编；原分立前的户，如果还有土地承包，那么只需变更承包合同即可，其承包方编码保持不变，如果其已没有土地承包，那么原分立前的户相当于土地承包经营权灭失，原分立前的户代码作废，作废代码不应再赋予其他承包方。当多户合并为一户时，如果合并后的户与发包方签订承包合同，合并后的户作为新的承包方，在原承包方代码最大顺序号后续编；原合并前的户，如果还有土地承包，那么只需变更承包合同即可，其承包方编码保持不变，如果其已没有土地承包，那么原合并前的户相当于土地承包经营权灭失，该承包方代码作废，作废代码不应再赋予其他承包方。因此，关于承包方编码稳定性问题，其解决途径是不论分户还是合户，取决于分户或合户后是否与发包方签订承包合同，如果不重新签订承包合同，而只是变更原承包合同的话，其编码不变；如果重新签订承包合同，其编码在原承包方编码最大顺序号后续编。

2.4 特殊区域编码问题

受中国历史原因、特殊管理需要等原因，中国存在一些特殊的区域（例如：开发区、飞地等）。由于地理位置、管理制度等独特性，各地对这些特殊区域内的农村土地承包经营权要素编码存在不同的看法，其中：对开发区和飞地2类特殊区域内的农村土地承包经营权要素编码倍受广大农经人员关注。

1）开发区涉及的编码问题。开发区是指由中央或地方政府批准，在特定规划区内特别划定区段，实行特殊经济政策和管理体制，围绕特定产业和经济发展目标，集中规划建设的各种类型的特殊区域。近年来，为带动本行政区划内经济的快速发展，国务院及各级政府划定了各类的开发区（或工业园区）。不少开发区或工业园区内土地尚未完全征用，仍存在部分农户的承包地。尽管各种开发区（或工业园区）等特殊区域享有自己的行政级别，但它们并不是实际的行政区划，目前也没有统一的行政区划标准。因此，对于开发区（或工业园区）等特殊区域内的农村土地承包经营权要素编码问题，其解决途径是应绕开开发区（或工业园区）本身，按照农村土地承包经营权要素之间的内在关系，在所属行政区、行政村、村民小组内依次进行编码。由于编码本身只是给予农村土地承包经营权要素唯一标识，并不影响开发区（或工业园区）等特殊区域内农村土地承包管理。

2）飞地涉及的编码问题。根据《土地基本术语》（GB/ T19231-2003），飞地是指一个土地权属单位的宗地中，与其宗地主体相分离、孤立地坐落于其他土地权属单位范围内的零散宗地图斑。飞地作为中国一种特殊的人文地理现象，不管其飞多远，它必定属于某个土地权属单位。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条已明确，农村集体所有的土地按照“谁所有，谁发包”的原则进行发包，国家所有的土地按照“谁使用，谁发包”的原则进行发包。可见，飞地内的农村土地承包经营权要素编码反映的是发包方与承包地块等农村土地承包经营权要素之间的关系，实际上与飞地本身无关。因此，关于飞地涉及的编码问题，其解决途径是飞地内的发包方和其它农村土地承包经营权要素可按照其所属关系，根据NY/T 2538-2014进行编码。

3 结 论

NY/T 2538-2014的发布和实施，为中国农村土地承包经营权要素管理提供了标准，对规范推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作和促进农村土地承包管理信息化建设发挥着十分重要的作用。为全面理解和贯彻实施NY/T 2538-2014，本研究针对农村土地承包经营权要素编码的关键问题进行深入剖析，得出如下结论。

1）农村土地承包经营权要素编码中的县级段代码和乡级段代码应以目前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为时间节点来进行编码。为便于农村土地承包数据共享和管理，县级段代码采用国家标准化管理委员会批准GB/T2260-2007《中华人民共和国行政区划代码》国家标准第1号修改单或民政部最新公布的县级行政区划代码，乡级段代码采用民政部最新公布的县级以下行政区划代码。

2）在进行发包方编码之前，首先需要确定发包方类型。农村土地依法属于村内集体经济组织或者村民小组所有，但由村集体经济组织或者村民委员会代为发包的，发包方应按照村内集体经济组织或者村民小组进行编码；从土地权属关系和稳定土地承包关系角度出发，现有土地承包合同生效后，集体经济组织发生分立或合并，发包方应按照分立或者合并前的集体经济组织进行编码。

3）某人（或某单位）以其他方式承包农村土地，该人（或单位）与发包方签订多份承包合同，应视为不同的承包方，应在不同的发包方下分别进行编码。二轮土地承包后，农户发生分户、合户的情况，不论是分户还是合户，取决于分户或合户后是否与发包方签订承包合同，如果不重新签订承包合同，而只是变更原承包合同的话，承包方编码不变；如果重新签订承包合同，承包方编码在原承包方编码最大顺序号后续编。

4）针对开发区（工业园区）、飞地等特殊区域内的农村土地承包经营权要素，其编码与特殊区域内农村土地承包管理无关，应按照农村土地承包经营权要素之间的内在关系，在所属行政区、行政村、村民小组内依次进行编码。

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Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan※, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang

(1.100125,; 2.,100125)

The element coding of rural land contractual management right is basic work for the informational management of rural land contract. In order to use(NY/T 2538-2014) accurately and standardize the confirmation, registration and certification of rural land contract management right, it was necessary to analyze for the key points of the element coding of rural land contractual management right. In this study, the coding structure, coding method and coding rule for the element coding of rural land contractual management right in the NY/T 2538-2014 were introduced firstly, some key issues for the code of county and township level, code of party giving out the contract, contractor code and special area code in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right were analyzed deeply by using document survey method and field method, and the concerned solutions for the key points were also given. Four important results were obtained from this research, which were listed as follows: (1) As for the code of county and township level, they should be coded according to the time nodes of the confirmation, registration and certification of rural land contract management right. In order to be convenient in the sharing and management of rural land data, for the county and township, the latest administrative division codes which were published by the Ministry of Civil Affairs must be used. (2) The code of party giving out the contract was basic work for other element coding of rural land contractual management right. If the rural land belonged to the village collective economic organizations or villager team, the code of party giving out the contract should be coded according to the rural land ownership relations. From the angle of rural land ownership relationship, if the collective economy organizations had been division or merger, the code of party giving out the contract should be coded according to the collective economy organizations of division or merger. (3) The contractor contained 3 types, which were peasant household, organization and person. If the person or organization had several contracts, they should be considered as different contractors and coded in different parties giving out the contract. In addition, the code of contractor mainly depended on the contract, which included the contractor and the code of party giving out the contract. (4) There were some special areas in China, such as economic development zone, enclave area. The element coding of rural land contractual management right had nothing to do with the rural land contract management in these special areas. The element coding to rural land contractual management right in these special areas should be coded according to the internal relations between the elements of rural land contractual management right. The important conclusions from this research not only can further deepen the scientific cognition for the element coding of rural land contractual management right, but also will be helpful for improving the application of the NY/T 2538-2014 in the confirmation, registration and certification of rural land contract management right.

land use; rural region; element of right to rural land contractual management; administrative division; party giving out contract; contractor; special area

易湘生，裴志远，赵 虎，郭 琳，胡华浪.农村土地承包经营权要素编码的关键问题及解决途径[J]. 农业工程学报，2018，34(14)：257－262. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

Yi Xiangsheng, Pei Zhiyuan, Zhao Hu, Guo Lin, Hu Hualang.Key issues and solutions for element coding of rural land contractual management right[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2018, 34(14): 257－262. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033 http://www.tcsae.org

2018-01-10

2018-04-09

国家标准制修订项目《农村土地承包经营权编码规则》(20140392-T-326); 农业部规划设计研究院优势科技创新团队（创新团队名称：农地资源调查与管理）项目

易湘生，湖南省浏阳市人，博士，高级工程师，主要研究方向为农村土地承包管理。Email：yixiangsheng2004@163.com

裴志远，安徽省安庆市人，研究员，主要从事农业遥感的业务运行和相关研究工作。Email：peizhiyuan@agri.gov.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2018.14.033

S-03

A

1002-6819(2018)-14-0257-06