□ 贾康

为更好地优化供给结构以克服不平衡、不充分的制约，增加有效供给满足人民需要，在不增税、不增债并扩大基础建设投资的前提下，采用政府和社会资本合作模式（PPP）创新特色小镇建设成为必然选择。

由于政府、企业和专业机构在PPP中优势互补，实现了1+1+1＞3，所以 PPP 的作用并不仅限于数量的最优化，还能提高政府供给的质量和效率。千千万万个PPP项目多赢式的包容性发展，是优化小镇建设模式的重要保障。

PPP既有利于转变传统政府的供给机制，使地方政府在公共工程领域，从传统单一年度的预算收支管理，转为更为合理的中长期资产负债管理，还可以其阳光化的公共参与和多方监督，有效矫正和防范以往容易产生的偏离公共利益的弊病，在目标导向与问题导向的结合上，形成对于善治的独特贡献。

在公用基础设施投资方面，政府一直居于主导地位，然而这种供给模式存在诸多问题。从“收”的角度来看：仅靠税收筹资会导致供给不足，因为税收增加受法定约束和社会可接受度约束。政府债也会导致代际负担不公，从一定程度上说，公债属于税收的一个变种，不可能无限制地增加。从“支”的角度看：公用基础设施建设对财政支出资金的争夺，往往会导致同级政府部门之间或者上下级政府之间的不良博弈，这不是一个正向激励。因此以PPP模式引入社会资本参与公用基础设施建设，包括特色小镇建设，有利于缓解税收扭曲、公债的代际不公及财政拨付无序等矛盾。

小镇建设应该更多地从公共利益、公共责任和政府对民众诉求的回应性来思考相关公用基础设施建设的公共价值所在。新型城镇化过程中发挥PPP合作模式潜力的一大关键，在于从基础设施融资、建设、运营和维护着手，由政府引导社会资本参与其中或提供各种支持，通过与社会资本签订合同，引导私人部门积极参与小镇建设。需要强调的是，PPP并非一般的跨部门合作或参与，是新型的政府企业间以契约为约束的伙伴机制，以合作共赢的方式参与公用基础设施建设。但要可持续地发展PPP合作模式，绝非订立契约那样简单，需要稳固的基于合作者间的信任和法律、契约所保障的相互合作，其中所承诺的目标规划、资源整合、收益共享、责任共担及协调服务等，需要以改革缔造的制度环境升级版来保障。

2017年11月10日，财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确指出，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止 PPP 异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。这份通知剑指当前我国PPP市场中的诸多不规范现象，标志着我国PPP发展将进入提质的新阶段。

小镇建设体系是一个有机整体，推进政府供给体系的创新发展与因地制宜、有所节制地增强供给能力，是政府实现善治过程中不可偏废的两个方面。基于公共治理范式下的PPP构建，有利于更好地权衡处理“有效市场+有为、有限政府”的组合关系，是我国公用基础设施建设有效性与合法性的重要来源，它必然带来从融资到管理，再到治理的创新，标志着我国政府开启现代治理、推进特色小镇建设的善治篇章。