周建芳 黄 兴

(南京邮电大学，江苏 南京 210023)

截至2016年底，全国65岁及以上人口15 003万人，占总人口的10.8%〔1〕，我国的人口老龄化还伴随着高速度、空巢独居老人庞大、教育水平持续提升等特点〔2〕，老龄化已成为我国政府和社会必须面对的严峻社会问题，随着老人对生活照料、医疗护理、精神关怀等方面需求不断增加，亟需建立完善的养老服务体系，大力发展养老服务业。在进入老龄化的初期，国家就制定和实施了养老服务相关政策，近年来的政策出台频率更是大幅度提高。对此，国内学者已予以关注和研究。刘晓静等〔3～5〕分别对我国养老服务政策的演变进行了阶段划分，韩艳等〔6～8〕则对养老服务政策的工具进行了研究，对如何优化政策工具使用也提出了建议。王明珠等〔9,10〕则对如何进行养老服务政策评价展开了研究，内容涉及评价指标、评价方法和综合评价模型等。总体看来，我国养老服务政策方面的研究以定性分析为主，对养老服务政策的完善发挥了一定的作用，但量化分析研究基本阙如，全面而精确认识我国养老服务政策尚显不足。本文拟通过对国家层面养老服务政策的量化分析，了解其外部和内部属性特征，分析国家在不同时期推动养老服务业发展过程中所制定的政策目标及采取的差异化策略与手段，这将对进一步掌握我国养老服务政策的历史演变、发展趋势和探析其完善路径，促进养老服务发展有现实意义。

1 对象与方法

1.1养老服务政策概念界定 国内学者对于养老服务的名称和定义都尚未形成共识，有不同的提法和界定。本研究借鉴王莉莉等人〔11〕对“老龄服务”的定义：一种为满足人们进入老年期后由于年龄增长、疾病等原因而导致身体功能衰退，从而在生理、心理及其他方面产生的特殊需求而引致的一系列应对活动，主要包括生活照料、医疗卫生、康复护理和精神文化服务等。研究还借鉴学者钮菊生〔12〕对公共政策的理解：公共政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定目标而规定的行为准则和行动指南。从而，本研究中将养老服务政策界定为：党和国家为满足老年人由于年龄增长，疾病产生等引起的生理、心理及其他方面的需求，以养老保障为基础，提供生活照料、医疗卫生、康复护理和精神文化等服务的行为准则和行动指南。

1.2研究对象及选择 采集以“北大法律信息网”法律文本数据库、中央人民政府门户网站、民政、卫计、工商等部门网站为文献源，以“老年”、“老龄”、“养老”、“福利”、“服务”等为关键词进行交叉组合搜索，并按照前述养老服务政策的界定逐一筛选，截至2017年6月30日共搜集到出台的70项国家层面养老服务政策。

1.3研究分析方法 主要运用文献计量法、内容分析法、社会网络分析法3种方法。①文献计量法。对养老服务政策的发文频率、发文级别、发文主体进行文献计量分析，以期发现养老服务政策的外部属性特征。②内容分析法。提取国家层面养老服务政策文本中的政策目标、政策工具和服务内容，对养老服务政策的内部属性进行分析。③社会网络分析法。采用Ucient软件及Network可视化软件，对发文组织机构的结构加以分析，了解养老服务管理组织机构间的合作情况。

2 结 果

2.1养老服务政策外部属性分析

2.1.1发布频率 1985年以前，国家层面没有发布养老服务政策，其后至2010年，所发布的养老服务政策仅有10项，但是，“十二五”以来，发布了59项政策，占总文本的84.3%，国家对发展养老服务业的政策支持力度大幅提升，仅2014年一年内发布的政策就高达11项，而2016年至2017年5月的一年半时间里，国家层面也已经发布了16项养老服务政策。

2.1.2发文级别 以部门规范性文件为主(78.6%)，其次为行政法规(15.7%)，部门规章(2.9%)，法律(1.4%)和团体规定(1.4%)。一部法律即《中华人民共和国老年人权益保障法》继1996年颁布以来，在2009、2012、2015年被三次修改，其中针对养老社会服务的规定亦有所修订：2015年版将第四十条中的“非营利性”一词改为“公益性”，在第四十四条中增添了“设立经营性养老机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向县级以上人民政府民政部门申请行政许可。”

2.1.3发文主体 国家级养老服务政策的发文主体高达29个。民政部发文最多，共出台41项政策文件；其次是国家发展和改革委员会18项；出台文件数在6～8个的有5个机构，分别为：国家卫生和计划生育委员会8项、国务院办公厅7项、全国老龄办7项、财政部7项、住房和城乡建设部6项；国务院、教育部、商务部分别出台4项政策文件；国土资源部3项、中国保险监督管理委员会和国家开发银行各2项，中共中央、全国人大常委会、工业和信息化部、国家中医药管理局、人力资源社会保障部、中央文明办、共青团中央、公安部、商务部、国家标准化管理委员会和国家民族事务委员会、中共中央宣传部、中国人民银行、中国银行业监督管理会、中组部、文化部和工商部各有1次作为发文主体单独或联合发文。

2.2养老服务政策内部属性分析

2.2.1政策目标 分布情况为：健全养老服务体系(67.1%)，强化工作基础和规划实施保障(68.6%)，健全健康支持体系(44.3%)，繁荣养老消费市场(27.1%)，完善养老保障(24.3%)，丰富老年精神生活(18.6%)。比较不同时间段养老服务政策的目标分布发现：健全养老服务体系、健全老年健康支持体系、强化工作基础和规划实施保障等5个政策目标差异性不大，但完善养老保障的政策目标在不同时期有着有显著不同，以完善养老保障为目标之一的政策数量越来越多，占比也越来越高。

2.2.2政策工具 分为环境型、供给型、需求型3个维度，并在此基础上进一步细分，分别为：环境型政策工具包括：策略性措施(57件)、目标规划(53件)、督查(45件)、规范标准(40件)、法规管制(33件)、税收优惠(16件)、金融服务(12件)；供给型政策工具包括：设施建设(42件)、人才投入(38件)、资金投入(27件)、信息提供(27件)、技术支持(18件)；需求型政策工具包括：购买服务(16件)、市场塑造(9件)、海外交流(6件)、服务外包(6件)。可以看出，养老服务业发展中，政府更加偏好环境型政策工具(97.1%)，而需求型政策工具(37.1%)使用频次较低。具体而言：在环境型政策工具中，侧重于策略性措施及目标规划两类工具的使用；在供给型政策工具结构中，侧重于设施建设与人才投入这两类工具的使用；而需求型政策工具则主要依托于购买服务。

2.2.3服务内容 国家层面养老服务政策内容以老有所养、老有所医为重点，具体为：老有所养(56条，80.0%)，老有所医(51条，72.9%)，老有所乐(31条，44.3%)，老有所教(12条，17.1%)，老有所学(11条，15.7%)，老有所为(9条，12.9%)。图1比较了不同时期出台的政策中所涉及的养老服务内容的频次，老有所养和老有所医一直是不同时期出台政策中涉及频次最高的内容，而老有所学和老有所教在2011年以来出台的文件量虽有所增加，但其占同时期政策文献总量的比例不升反降。

图1 不同时期出台的政策中所涉及的养老服务内容频次比较

2.3养老服务相关组织机构合作分析 图2显示了合作网络分布情况，网络节点越小，则表示与其他发组织机构体联合发文数越少；节点间线条越细，则表明组织机构间合作关系越弱。29个组织机构中，25个组织机构在联合发文网络中出现，联合发文频次有69次。民政部处于合作网络的中心位置，与多个组织机构之间都有联合发文，与全国老龄办、国家发展和改革委员会的合作最为紧密。而全国人大常委会、国务院办公厅、国家中医药管理局、国家开发银行和其他组织有发

文级别的差异或不是联合发文组织机构，这4个组织机构与其他组织机构之间未形成合作网。

中心性是度量合作网络中心化程度的重要指标，在网络中，处于中心的位置的组织机构更易获得更多的信息和资源，拥有更大的权力和影响力。研究利用了Ucient软件进行点度中心性和中间中心性分析，点度中点性以节点在网络中与其他节点的关联数衡量，表明各节点在网络中是否处于中心地位；而中间中心性观察的是各节点是否占据在其他两点联络的中间位置，即对信息的传播或流动的控制能力的大小。中间性越高，就会拥有更多的资讯与消息，见表1。

网络的点度中心性为62.3%，说明组织机构间联系较为紧密，较多组织机构之间已经形成了合作关系，有较强的链接网络。民政部的绝对点度中心性值最大，为21，即民政部跟其他组织机构联合发文数高达21次，约占总频次的30.4%。其余组织机构中排在前面的有全国老龄办、国家发展和改革委员会、国家卫生和计划生育委员会、财政部、共青团中央、人力资源社会保障部、中央文明办等组织机构，其绝对度数中心度在10左右，约民政部绝对中心度的一半。而网络的中间中心性值为35.7%，处于较低水平，意味着养老服务政策信息的流动性不强，依赖于个别组织机构，主要依赖于民政部，其次是于老龄办、国家发展与改革委员会、国家卫生和计划生育委员会。

图2 国家级养老服务政策发文主体间合作网络

组织机构点度中心性绝对值相对值中间中心性绝对值相对值民政部21.000 75.000 273.83336.221全国老龄办14.000 50.000 54.3337.187国家发展和改革委员会12.000 42.857 32.5004.299国家卫生和计划生育委员会10.000 35.714 12.5001.653教育部10.000 35.714 8.0001.058财政部9.000 32.143 2.5000.331共青团中央8.000 28.571 0.0000.000人力资源社会保障部8.000 28.571 0.0000.000中央文明办8.000 28.571 0.0000.000住房和城乡建设部5.000 17.857 1.3330.176文化部4.000 14.286 0.0000.000中组部4.000 14.286 0.0000.000国土资源部3.000 10.714 0.0000.000工业和信息化部3.000 10.714 0.0000.000中共中央宣传部2.000 7.143 0.0000.000中国保险监督管理委员会2.000 7.143 0.0000.000商务部2.000 7.143 0.0000.000公安部2.000 7.143 0.0000.000国家标准化管理委员会2.000 7.143 0.0000.000中国银行业监督管理会2.000 7.143 0.0000.000中国人民银行2.000 7.143 0.0000.000工商部2.000 7.143 0.0000.000国务院1.000 3.571 0.0000.000中共中央1.000 3.571 0.0000.000国家民族事务委员会1.000 3.571 0.0000.000国家中医药管理局0.000 0.000 0.0000.000国务院办公厅0.000 0.000 0.0000.000国家开发银行0.000 0.000 0.0000.000全国人大常委会0.000 0.000 0.0000.000

3 讨 论

21世纪以来国家高度重视养老服务，政策出台激增。我国养老服务政策已经逐步形成了法律、法规、部门规章的完善体系，充分体现了国家对养老服务的高度重视。

我国已经形成了以民政部为核心的发文主体群，民政部的发文量、联合发文量、联合发文率都最高，发文网络的点度中心性达到了62.30%，可见民政部处在我国养老服务政策发布的主导地位，符合民政部负责牵头拟订社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系，负责城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、生活无着人员救助工作这一职能要求。政府和群团组织(包括老龄办、团中央、妇联、共青团等组织)联合发文也成为我国国家级养老服务政策发文主体的一个特征。但是，我国养老服务政策的信息流动过于依赖于民政部，部分组织没有联合发文，如何进一步发挥相关组织机构的协同作用应该成为今后进一步完善养老服务政策需要考虑的问题。

国家层面养老服务政策环境型政策工具使用比例较高，这体现了政府为发展养老服务业而创造良好发展环境的积极努力。然而，诸多策略性措施仍然显得笼统和模糊，缺少具体的操作细则。金融服务和税收优惠是比较重要的次级政策工具，它们对创造良好养老服务环境(如广泛的投融资渠道)起着关键作用，也需要加大重视程度。“十三五”期间加大了信息与技术的供给量，但供给型政策工具内部仍然结构不均，资金投入重视不够。由于养老服务业有部分福利性质，若想获得市场、社会较多资本进入，往往需要该产业表现出广大的盈利空间，而这是需要一定的时间过程才能达到的，要求在养老服务业发展前期，政府加大资金投入，以保障其向产业化转型的可行性。需求性政策工具严重短缺，尤其是养老服务业的服务外包、市场塑造等工具严重匮乏，需要继续大力运用购买服务这一政策工具，有利于政府、市场、社会形成合力。政府需密切关注养老服务业发展动态，遵循政策工具优化原则，根据老人实际需求的变化，对不同政策工具加以调整，发挥多种政策工具的联合作用，以促进我国养老服务业的发展。

政府着重关注老有所养、老有所医问题，而对老有所教，老有所学，老有所为关注度较低。在养老服务发展的初期阶段，优先满足基本生存问题有其必要性和合理性，但随着养老服务发展的深化，政府亟需加大对老人精神、社会等方面的需求的关注。同时，我国养老服务政策中对“老有所学”及“老有所教”主要是通过举办老年大学、建立农家书屋等方式来促进目标的实现，而对“老有所为”则主要是开展老年志愿服务组织，鼓励其发挥所学所能等，本文认为需要加大对不同老年群体(农村与城市、高知与低知)的社会参与市场的培育力度，统筹发展，进一步有序地促进老人与社会活动的融合，以实现可持续发展。