王笑娴，尹文嘉

(广西师范学院 经济与管理学院，南宁530299)

我国老年人口规模大，增速快，人口老龄化程度日益加重。截至2016年底，全国65岁及以上人口已达到1.5亿人，占总人口(13.83亿)比重的10.85%。人口老龄化趋势迅猛发展的同时，农村高龄化、少子化、空巢化等问题叠加并存，导致空巢老人、独居老人增多。现行的政府养老服务供给和传统的家庭养老模式难以应对空巢化危机，使空巢老人对养老服务的需求愈加迫切，养老服务供需矛盾突出。鉴于此，探索符合我国国情、满足农村空巢老年群体需求的养老服务供给主体新形式，显得尤为紧迫和重要。

1 农村空巢老人养老问题研究综述

当前，学术界对农村空巢老人养老问题的研究较为丰富。龚文君认为大量农村劳动力流向城市、计划生育政策的实行、农村老龄人口的高龄化是形成农村空巢家庭的主要原因。[1]邵德兴通过分层随机抽样方式，在临海、余姚、江山进行入户访谈式调查，对农村空巢老人帮扶服务开展研究，得出帮扶服务体系建设产生问题的原因在于多元供给机制尚未形成、帮扶服务社会化水平低、农村老龄服务业发展滞后、服务消费意识落后。[2]陈成、杜兴端从社会变迁导致养老观念淡化、社会养老保险制度不完善、农村社区互助机制不健全、少子老龄化加剧养老困境四个方面总结农村空巢老人养老问题的根源。[3]周湘莲、周勇认为重视农村空巢老人精神养老，保障他们平等享有养老权益是实现仁爱生命伦理的重要体现，通过探析空巢老人心理健康问题，建议从孝道伦理、老年人自身、农村社区、政策法规等多方角度构建空巢老人精神养老模式。[4]张化楠、方金、毕红霞以山东农村空巢老人为研究对象，根据有序Logit模型、ISM模型等方法对统计数据进行研究，分析老年群体的生活水平与生活质量满意度，并以研究结果为依据，提出加强家庭和睦度、发展农村经济、提升医疗保险水平、完善文体设施建设等是实现空巢老人养老需求的重要途径。[5]黄锐、必勒格立足于民族地区农村空巢老年群体的生活现状，针对经济来源单一、生活照料不足、医疗条件落后、精神慰藉匮乏等现实困境，提出改善空巢老人养老生活的建议。[6]

2 农村空巢老人的养老现状

空巢老人是指没有子女照顾、独居单居或夫妻双居的老人，通常分为三类：一是既无子女也无配偶的老人，二是由于子女身在异地而无法与其共同生活的老人，三是子女不与父母共同居住且不履行赡养义务，迫不得已寂守空巢的老人。随着城镇化进程的加快，农村地区的青壮年外出务工、求学增多，造成“空巢”化严重，根据第六次人口普查数据显示，农村空巢老人总量达到2 100万，占农村65岁以上老年人口(6 667万)的31.5%。[6-7]空巢老人在养老方面面临着物质上与精神上的困境，承受着双重压力。

2.1 物质经济状况窘迫

经济是农村空巢老人面临的首要问题，也是决定其物质生活质量的关键因素。外出务工的青壮年承担着城市的高物价压力以及抚育儿女的教育等各种成本，能提供给父母的养老费用往往有限，经济供养水平低。每当在外的子辈与孙辈遇到经济困难，老人便会使用为数不多的存款积蓄，帮助子女走出困境。空巢老人年老体衰，如果受到疾病缠身，部分老人为节省医疗费用，避免给子女添加负担，宁愿强忍病痛折磨也不及时就医。拮据的经济状况难以满足空巢老人的基本生活需求，仍需依靠务农收入来保障经济来源。

2.2 心理状况普遍孤独

精神慰藉是空巢老年群体面临的深层次问题，精神慰藉的缺失是空巢老人难以治愈的心理创伤。受中国传统观念的影响，普遍老人都希望子孙绕膝，能与家人共享天伦之乐，在农村空巢家庭尤其如此。日趋老化的身心使空巢老人迫切期盼得到子女的关怀与照顾，但现实情况是远在他乡的子女无暇照顾，唯有每逢春节休假之际才返乡陪伴老人。由于情感生活空缺，老人长期处在孤独状态，时常产生消极情绪，容易陷入“空巢”心理危机，可能罹患抑郁症甚至萌生轻生念头。村中较少开展文化娱乐活动，精神文化生活匮乏，空巢老人的消遣途径单一，通常通过与街坊邻里谈家常事来排遣内心的空虚与落寞。对于丧偶或独居的老人而言，心理慰藉是维持其生命的重要支撑。

3 农村空巢老人养老服务供给困境——以广西为例

3.1 家庭养老功能弱化

家庭养老以血缘道义为核心，是重要的养老服务供给主体。在对老人的经济供养、生活照料和精神慰藉方面，子女发挥着重要作用。但随着经济社会的发展，农村人口大规模流动，传统的家庭养老制度受到社会体制改革的冲击，正逐渐被打破。造成家庭养老功能弱化，原因有三。首先，养老承受能力减弱是最主要的原因。计划生育政策的实施使家庭结构趋于简化，当代家庭规模缩小，家庭成员数量减少，老年人口抚养比逐年上升(见图1)，这加重了子女赡养老人的负担，直接减弱家庭能为老人供给的养老支持。其次，孝道观念淡薄。传统的孝道理念在社会变迁中发生变化，诚然社会道德约束力量驱使年轻一代肩负反哺责任，避免家庭代际关系趋于松弛，但尊老文化的衰落与沉重的养老压力也使子辈赡养父辈的意识逐步淡化。再者，地域位置的影响。由于家乡经济落后，城市发展机会多，青壮劳动力多数会选择进城务工维持家庭生计，这造成子女与老人长期分居城乡两地，对老人的日常照料缺位。城市消费水平高，如果老人同子女随迁到城中生活，便会加大家庭生活开支，加上老人常年习惯村中生活，不易融入城市环境，出于减轻晚辈经济负担和自身生活习惯的考虑，老人更倾向于留在乡下养老。

图1 主要年份广西抚养比变化情况

3.2 政府资源供给失灵

在农村养老服务和公共产品的供给中，政府扮演着主导者的角色，执行社会保障职能，统筹城乡发展，但其自身工作尚存欠缺与不完善。一方面，现代化议制民主政治未能实现公共服务均等化，未能满足农村老年群体对养老服务与公共资源的需求。另一方面，政府属于垄断组织，缺乏竞争容易引起经济效率降低和社会福利损失，绩效标准的缺失导致社会公众难以评定、监督政府提供产品的质与量。

图2 2014—2016年广西收养性老年福利机构数量(个)

图3 2014—2016年广西收养性老年福利机构床位数量(张)

受到城乡二元结构的影响，养老服务供给存在城乡资源不均的矛盾，制约城乡统筹发展。在资金投入方面，政府更倾向于城市养老服务建设，根据广西壮族自治区民政厅相关数据，2017年自治区本级安排2.4亿元支持全区养老服务业发展，其中安排0.61亿元用于支持农村养老服务中心、五保村和乡镇敬老院建设，即占60周岁以上老年人口总数69.65%的农村老人只获得25.42%的养老投资。[8]在基础设施方面，据统计，2014—2016年间，广西城镇的收养性老年福利机构与床位数量多于农村(见图2、图3)。根据第六次全国人口普查结果，广西420万农村老年人口是183万城市老年人口的2.3倍，相较而言，农村的老龄问题比城市的更为严峻复杂，农村有更大的养老服务需求。由此可见，建立城乡一体化的养老服务供给机制，实现资源在养老产品领域的均等化配置十分必要。

政府直接管控老龄事业，导致民营企业、社会团体等主体涉足养老服务领域困难，会引发供给总量不足、供给效率低下、养老资源浪费等问题。据统计，2016年广西城镇与农村的收养性老年福利机构数量分别为167个、123个，机构职工人数分别为3 857人、389人(见图2、图4)，若按照第六次人口普查数据计算，则城镇每个养老机构对应接纳老人约1万人，而农村的约为3.5万人，城镇每名机构职工对应服务老人475人，而农村的为10 797人，服务人员配备不足。政府对养老服务供给严重缺乏，致使养老资源紧缺，难以满足城乡老年群体对养老资源的实际需求。此外，政府没有准确获取服务对象对于养老服务的真正需求，供给低效。例如在广西来宾市，出于考虑养老机构设施落后、养老服务质量差等原因，老人不愿选择到敬老院养老，入住率仅为70.9%，造成养老资源浪费，收效甚微。[9]因此，防范和解决政府失灵，需要引入竞争机制，建构合理的供给模式，与市场取长补短平衡发展。[10]

图4 2014—2016年广西收养性老年福利机构职工人数(单位：人)

3.3 市场发育尚未成熟

由于传统政府垄断养老服务存在弊端，当前农村养老服务逐步从政府一元控制向基层政府、乡镇企业、社会组织等多元化共同承担实现转变，以政府宏观规划为导向，结合村社集体经济力量，引入社会资本融资参与，综合多方机制效用，齐力推动农村养老服务发展。其中，市场化运作模式是对政府履行服务职能的有力补充，为养老服务供给注入活力。

随着老龄群体规模的急剧膨胀，养老服务消费市场潜力巨大，养老服务供给市场方兴未艾，但市场化的运作模式尚存不足，养老服务市场发展不成熟。一是民营养老机构缺乏有力的政策引导与支持，面临运营成本大、投资回报周期长、行业利润低等障碍，处于微利甚至负债的状态，发展遭遇重重障碍。加上农村家庭经济情况比较薄弱，普遍农民囿于传统孝道伦理观念的束缚，对养老服务购买力与购买意愿不强，不容乐观的客源市场直接影响私人企业对农村养老服务业投资的积极性。二是养老服务产业仍停留在起步阶段，缺乏市场规范和行业标准，法律法规与监督管理不健全，致使养老服务机构良莠不齐。部分民营机构盲目追求利益，通过抬高服务价格，降低服务质量来获取更大收益，严重扰乱养老服务的市场秩序。三是养老服务专业人才匮乏，农村地区的养老服务岗位工作强度大、薪酬待遇低，难以吸引专业的护理人员与医疗人员，民营养老机构普遍存在着招工难、人才流失的现实困境。养老服务缺口大，人力资源极为短缺，阻碍着养老服务市场的健康发展。

3.4 社区服务设施短缺

“出入相友，守望相助”，邻里之间密切的人际关系在社区内部中形成互助养老机制是对家庭养老的重要补充载体，承担部分养老服务供给职能。在农村地区，社区帮扶性质的养老服务是在政府倡导与扶持下，依托当地村民委员会做好组织工作，联合社区与家庭力量开展以基础设施为载体的养老服务。然而，在农村社区中，老年福利服务设施较为短缺。截至2016年底，广西全区共有提供住宿的养老服务机构和设施有1.2万个，各类社区服务设施有1 146个，其中社区服务中心和社区服务站分别为82个、633个。[11]虽然社区服务机构数量多，但基本上集中于城镇。社区资源的不足束缚养老支持系统的服务供给，这便限制了农村社区发挥养老服务供给职能。

3.5 社会组织行政依赖

近几年，伴随经济社会的发展和转型，社会组织进入稳步发展阶段，无论是国家还是广西地方的社会组织，都呈逐年增长趋势(见表1、图5)。社会组织是政府的合作伙伴，在农村养老服务供给中充任服务传递者和协调者，能够调动社会力量参与农村养老服务事业，弥补政府与市场的不足。[12]但社会组织受制于自身状况，存在局限性。一方面，资金短缺是制约社会组织发展的现实障碍。社会组织作为完善公益事业的执行者，资金主要来自政府拨款与社会捐赠，但不足以维持运作。外部筹资不易，自我创收受限，社会组织开展活动产生的资金消耗与其所能筹措的资源不对称，孱弱的财政支撑不起农村养老服务供给，难以对空巢老人提供支持与援助。另一方面，社会组织面临缺乏独立性的困境。社会组织整体实力不强，在资源、计划、管理上严重依赖政府，具有强烈的行政色彩，在参与农村公益性养老服务建设中处于被动状态，不能按社会需求来提供服务。[13-14]

表1 2010—2016年全国社会组织数量

图5 2010—2015年广西公共管理和社会组织数量(单位：个)

4 供给主体协同治理模式的构建

协同思想源于古希腊，含有协调合作之意。学者赫尔曼·哈肯在1976年提出协同理论，认为任何一个稳定的系统，其子系统均依照一定的方式协同、有序运动。系统的各要素之间可以进行动态整合和交互协同，通过联合作用所产生的整体效用大于各部分总和的效用。协同理论与养老服务供给有很强的耦合性，对指导整合碎片化供给的过程和机制优化具有理论意义。当公共服务领域的供给主体超过一个时，就会产生协同需求，这是公共服务多元主体供给的必然选择。[14]由农村养老服务供给现状可见，任何供给主体独立提供服务时都存在供给效率低下和碎片化问题的劣势，因而需要整合多方力量，构建供给主体协同治理模式。

4.1 主体责任意识构建

诚然多元主体协同合作，形成合力可以解决农村养老服务供给失灵困境，成为可行路径，但也会存在弊端。一方面，各服务供给主体关系复杂，有着各自的立场与利益，达成目标一致和实现利益耦合有一定难度。如果各主体职责不清，责任界定模糊，容易造成工作互相推诿、责任互相推卸的负面效果，导致协同过程的混乱和低效。另一方面，人们观念中存在一种认知错误，即凡是关于社会公众利益的问题都应由政府全权解决，所有的养老服务供给皆应由政府包揽，这种认知会引致各养老主体责任的弱化和缺失，同时导致政府财政不堪重负，不利于实现养老服务的供给合理化和效益最大化。因此，构建农村养老服务供给体系不仅需要各主体各司其职，发挥组织功能优势，更需要合理确定各参与主体的功能定位与职责分工，相互之间建立平等的良性伙伴关系，形成多主体良性治理局面。

4.2 协同治理模式的构建

任何单一的供给主体都存在着各自的困境，只有形成长效合作机制，实现优势互补，方能提高农村养老服务供给效能。同时，整合多方主体力量，推进以协作为导向的供给主体协同治理模式，需要厘清每个养老服务供给主体的角色功能定位。

图6 农村养老服务供给主体协同治理模式

第一，政府合法拥有政治权威与社会资源，这决定了其在农村养老服务供给处于核心主体的地位。政府负责扮演主导者的角色，做好治理的顶层设计，为其他主体制定优惠条件，营造良好的政策环境，提供制度和环境保障，充分激发各类主体的活力，通过激励手段促进其他供给主体的参与。第二，市场能够优化资源配置，引入市场机制和竞争机制，鼓励民营资本进入养老产业，能够破解融资难的瓶颈，缓解政府财政负担，同时有利于克服政府失灵的缺陷，提高养老服务供给效率。第三，社会组织具有公益性特征，重视社会公众的特定需求，能够为老年群体递送多样化的养老服务，弥补政府和市场的不足，是创新养老服务的重要途径。第四，家庭在养老服务体系中发挥基础供给作用，扮演供给主体的兜底角色。虽然传统的家庭养老被打破，但对满足老人精神慰藉需求，实现老有所依，家庭的作用是不可替代的。以血缘关系为基础的家庭在功能定位上能及时填补养老服务供给的空缺，是其他供给主体所不具备的。第五，社区是补充性的供给主体，也是养老服务体系的重要依托，集聚着大量人力物力资源，具有就地便利提供服务的优势，满足老人对归属感的心理需求。农村养老服务供给主体协同治理模式以及各供给主体间的相互关系见图6。

4.3 模式运行机制

促进多元供给主体间的良性互动，实现“多位一体”协同供给模式的长足发展，需要建立一套完备的内部运行机制，以巩固各方参与主体的契约式合作关系。第一，建立信息反馈机制。提高养老服务质量，应配备信息反馈渠道，实现供需双方之间的信息交流。第二，建立监督机制。在协同治理背景下，社会组织承接政府的部分养老服务职能。建立政府、企业、公民多方参与的监督机制，对社会组织使用权利进行透明监管，切实提高公民满足度和社会组织的社会公信力。第三，建立评估机制。检验政府购买服务的实际效果和质量，关键在于运用科学的方法和标准建立评估机制。具体操作可以设置第三方评估机构，围绕购买服务的投入产出比、服务对象的满意程度等多方面进行客观评估，甄别运营模式是否达到预期效果，总结现实运作过程中存在的问题，改善供给服务措施，进一步提高服务质量。相信多元主体的通力合作，能早日解决农村空巢老人养老服务问题，实现“老有所养”的“颐养梦”。