张瑞瑞 张浩正

摘 要：作为一种新型的治理模式，项目制被广泛应用到我国高等教育治理过程中。对“质量工程”执行过程的政策文本分析表明，在项目治教过程中容易产生侵犯大学自治和学术自由、权力的“寻租设租”以及项目建设的“马太效应”等非预期负效应，权力高度集中于政府部门而又缺乏监管是导致诸多非预期负效应产生的根源。在未来，向社会和大学分权将是项目制改造的关键所在。

关键词：项目制；治理；政策文本分析；非预期负效应；分权

一、项目制：高等教育治理的一种新型模式

1994年的税收与财政体制改革极大地改变了财政包干制下形成的“分灶吃饭”、“自收自支”的局面，随着“两个比重”的提高，国家汲取税收的能力得到极大增强。在收入越加集权的体制下，为了解决地方政府财权与事权不对称的问题，中央政府开始把大量财政资金以“专项”和“项目”的形式进行配置。据统计，2016年中央对地方转移支付规模达到5.29万亿元，其中一般性转移支付3.2万亿元，专项转移支付2.09万亿元，[1]专项转移支付的比重从1994年的16%上升到了2016年的39.5%。随着“专项”和“项目”资金规模的日益增大，发改委和财政系统逐渐发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度，除了工资和日常支出外，几乎所有的建设和公共服务资金都‘专项化和‘项目化了。[2]由此可见，“项目”已经溢出了财政领域并超出了单个项目所具有的事本主义特征而具有了体制性的精神内涵。

为更好贯彻国家政策意图和调动地方及高校办学的积极性，改革开放之后，特别是上世纪90年代中期以来，国家在高等教育领域先后以项目的形式启动了一系列的“工程”和“计划”，如“211工程”、“985工程”、“2011计划”、“百人计划”、“长江学者奖励计划”、“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”），等等。诸多“工程”和“计划”既涉及到结构调整、体制改革等宏观层面的内容，也涉及到人才培养、教学科研等微观层面的内容。可以认为，项目制已成为联动政府、高校、院系乃至教师的一种新型的高等教育治理模式。面对中央集权的“自上而下”的控制逻辑，尽管地方政府和高校会依据自身情况或从自身利益出发采取一定的“自下而上”的反控制策略，但不可否认的是，自改革开放以来，中国行政体制的“压力型体制”[3]并没有发生根本改变，中央集权的自上而下的控制逻辑会被层层复制到地方政府的治理过程中并对高校的行为产生至关重要的影响。从国家的视角切入研究能更为直观、准确地把握项目治教的特征及内涵。在研究过程中，研究者通常很难进入到国家决策的场域中来。政策文本分析为通过文本透视国家政策意图提供了一种“黑箱技术”（black box techniques）。换言之，通过对政策文本进行分析，研究者能够使公共政策不是作为一个“结果”而是作为一个“过程”呈现在公众面前。高等教育“质量工程”建设是近年来高等教育治理的核心议题之一，同时也是项目治教的一个典型案例，为了使研究更加聚焦和更具典型意义，接下来本文将以高等教育“质量工程”建设为案例展开相关分析。

二、高等教育“质量工程”的执行过程分析

本文采用范米特和范霍恩的政策执行模式来考察高等教育“质量工程”的执行过程，并以此作为后续研究的基础。采用范式政策分析模式的理由有两个：一是政策文本分析的深层内涵在于跳出文本并发掘文本背后隐藏的深层结构，范式的政策分析模式偏重于对政策执行过程的分析，这有利于揭示政策过程中的“权”“利”博弈。二是范式的政策分析模式是一个典型的自上而下的政策执行框架，这符合我国中央集权体制下项目制“自上而下”的运行逻辑。

范式的政策分析模式认为政策执行的结果与六种变量密切相关，这六种变量分别是：（1）政策标准与政策目标；（2）配套资源，包括相关的激励措施和激励手段；（3）组织间的沟通与执行活动；（4）执行机构的特征；（5）经济、社会和政治环境；（6）执行者的处置，主要指政策执行人员对政策的认知和回应情况。具体情况如图1所示。由于执行机构的特征和执行者的处置具有内在的一致性，因而本研究将（4）和（6）合并在一起进行分析。接下来，我们分别从上述五个维度对高等教育“质量工程”的贯彻执行情况展开分析。

为了应对激烈的国际竞争和拉动国内消费需求，1998年教育部颁发了《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《行动计划》），《行动计划》明确提出了“到2000年……高等教育入学率达到11%左右，到2010年……高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”的要求，这拉开了我国高校大扩招的序幕。据统计，1998年，全国高校的招生人数为180万人，而2006年为506万人，是1998年的4.68倍。面对高等教育规模的持续扩大，高等教育投入却严重不足，这间接导致了高等教育质量，特别是高等学校本科教学质量的下降。以提高高等学校本科教学质量为旨归，2007年1月22日，教育部、财政部颁布了《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》（简称“质量工程”），正式启动了高等教育“质量工程”建设。

（一）政策标准与政策目标

“质量工程”以提高高等学校本科教学质量为总目标，通过专业结构调整与专业认证、课程、教材建设与资源共享、实践教学与人才培养模式改革创新、教学团队与高水平教师队伍建设、教学评估与教学状态基本数据公布、对口支援西部地区高等学校等六个方面的内容，以期实现专业设置预测、信息技术应用、课程体系共享、教学团队、教学质量评估以及西部支援等九大目标。“质量工程”在政策目标上具有以下特征：（1）多重目标并行。九大目标之间并行不悖，相互协调，共同指向提高高等学校本科教学质量的总目标。（2）目标指标的量化。“质量工程”建设提出了10组数据作为建设的要求和任务：资助15000名学生自主开展创新性试验；建设10000种高质量教材；建设3000门国家级精品课程；建设3000个特色专业点；资助3000名教师和管理干部开展对口支援交流；遴选1000 个国家级教学团队；建设500个实验教学示范中心；建设500个人才培养模式创新实验区；建设500门国家级双语教学示范课程；奖励 500名国家级高等学校教学名师。[4]（3）目标管理的垂直化。教育部、财政部共同成立了“質量工程”领导小组，领导小组下设办公室，质量工程领导小组及其下设办公室对项目单位的建设目标和任务的实施情况直接进行管理、监督、验收和评价。

（二）配套资源

“质量工程”的配套资源主要包括两类，一类是政策支持，另一类是财政资金。在政策支持方面，针对“质量工程”建设六个方面的内容，国家相继发布了一系列的政策文件给予政策支持和权威动员，这些政策文件构成了较为完整的“质量工程”政策体系。例如在专业结构调整与专业认证方面，教育部、财政部先后颁发了《关于启动“第二类特色专业建设点”申报工作的通知》、《关于申报“高等学校本科专业设置预测系统项目”的通知》等数十个政策文件。在财政资金方面，为支持“质量工程”建设，中央财政设立了“质量工程”专项资金。专项资金的配置具有以下特点：（1）专款专项专用。《高等学校本科教学质量与教学改革工程专项资金管理暂行办法》（简称《暂行办法》）明确指出，“质量工程”专项资金主要用于支持“质量工程”六个方面的工作，其支出范围包括业务费、设备购置费、维修费、人才培养费等费用，至于土建、各种罚款、还贷、捐赠赞助、对外投资以及与“质量工程”项目无关的其他支出则不得挪用“质量工程”的专项资金。（2）示范性。在“质量工程”六个方面的建设内容中，“重点建设”一词反复出现，这充分说明了“质量工程”具有极强的示范性和引导性。 “质量工程”专项资金的配置必然向优势突出、特色明显的项目单位倾斜。（3）不确定性。尽管中央财政对“质量工程”划拨了大量的专项资金，但仍然杯水车薪。例如中央财政对国家级“质量工程”一期项目虽然投入了25亿元的专项经费，但这相对于全国2000余所高校来说，数量仍然十分有限。经费的有限性决定了并非所有项目单位都能获得或获得数额较大的专项资金。（4）条线性。《高等学校本科教学质量与教学改革工程项目管理暂行办法》第四条明确规定，“‘质量工程资金由中央财政专项安排”，对于项目单位资金的使用情况，财政部会同教育部可根据需要组织专家或委托中介机构对专项资金的使用和管理进行专项财务检查或评估。

（三）组织间的沟通与执行

《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》第四款第三条明确指出：“教育部、财政部成立质量工程领导小组，协商决定质量工程的重大方针政策和总体规划。领导小组下设办公室，具体负责质量工程的日常工作。项目承担学校应指定相关部门作为专门机构，统筹负责本校质量工程项目的规划和实施。”从中可以看出，组织间的沟通与执行具有两个基本特征：（1）临时性。质量工程领导小组（办公室）的成立及项目承担学校专门机构的设置都暂时超越、突破了纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），具有为完成预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合的临时性特征。（2）集权性。“质量工程”建设项目的权力和责任都具有向上集中的特性，项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查等一系列环节和过程均由质量工程领导小组及其下设办公室负责统筹管理。

（四）执行机构的特征及执行者的处置

总体来看，“质量工程”主要包括三类行动群体：中央、地方和大学，“质量工程”首先由中央“发包”[5]，经由地方“打包”，最终将由大学进行“抓包”。可以看出，“质量工程”的贯彻执行是多重制度逻辑共同作用的结果。对于中央来说，政治逻辑是其做出战略决策和选择行动策略的基本出发点。从政治逻辑出发，中央通过“质量工程”以期达到如下目的：（1）实现政策意图。全面贯彻落实科学发展观、切实提高高等学校本科教学质量是“质量工程”的最终目的，这个最终目的在《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》等一系列政策文件中均有所提及。（2）取得绩效合法性。“质量工程”建设项目的立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖惩等环节形成了一整套严密设计的技术系统，这种极为强调目标管理和过程控制的技术治理的理念为中央的战略决策和行为策略提供了绩效合法性基础。（3）维护中央权威。“质量工程”在项目申报、资金配套、检查评估等方面引入了市场竞争机制，市场体制和行政体制一起铸就了中央的“双重权威”。

为了提高地方参与项目建设的积极性，在“质量工程”建设的过程中，中央以非科层的竞争性授权的方式赋予了地方一定的权力并要求其承担项目管理的相应责任，这点在“质量工程”项目的申报及管理程序中被明确地规定出来。中央与地方以项目为载体建立了一种“分级运作”[6]的承包责任制，这种“分级运作”的承包责任制具有两个典型特征。（1）竞争性。由于“质量工程”的资金配置具有强烈的不确定性，这就导致地方政府间围绕项目展开激烈的竞争和角逐。与此同时，在锦标赛体制[7]下，获得更多的项目可以为地方官员的晋升增加相应的政绩砝码，这点又加剧了地方政府间的竞争。（2）自治性。为了进行有效治理，中国自古就形成了一种“上下分治”[8]的治理模式和体制机制，地方在这种“上下分治”的治理模式和体制机制中拥有一定的自治权。作为项目治教的一个典型案例，“质量工程”糅合了行政体制与市场体制的双重特性，是这种“上下分治”的治理模式和体制机制在高等教育领域中的具体体现。

一方面大学是研究、批判、探索和传播高深学问的场所，从学术逻辑出发，大学拥有天然的自治权，自治应该是大学进行战略抉择和选择行为策略的基本出发点。另一方面大学是典型的资源依赖性组织。为了生存与进一步发展，大学不得不向外部，例如向政府寻求资金、设备、场地、政策、法律等项目资源与政策帮助。“质量工程”项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查等权力均掌握在政府部门手中，为了获得项目资源和政策支持，高校有时不得不按照政府提出的要求和设定的标准办学，这加强了高校对政府的资源依赖。对于大学来说，如何在自治與对外部资源的依赖之间寻求动态平衡是其进行战略抉择和选择行为策略的一项基本准则。

（五）经济、社会和政治环境

任何一项政策的出台都会受到当时政治、经济、文化等众多因素合力的影响，“质量工程”的发布也不例外。从国际环境来看，1980年代以来，西方国家陷入了严重的经济社会危机之中，为了尽快摆脱危机，英国、法国、新西兰、澳大利亚等国家率先摒弃了“大政府小市场”的凯恩斯主义，转而选择了“大市场与小而能政府”的新自由主义，一场以市场为基础的新公共管理运动就此展开。全球化所带来的“时空压缩”[9]和世界一体意识使得起源于欧美国家的这种具有“新范式”意义的治理模式不断向世界其他国家和地区扩散，并逐渐成为了一种“国际现象”。[10]作为项目治教的一个典型案例，“质量工程”正是市场化治理理念在高等教育领域的具体体现。从国内环境来看，一方面1994年进行的税收和财政体制改革使国家汲取税收的能力迅速提高，另一方面随着“专项”和“项目”资金的划拨逐渐形成了一种溢出财政领域的“项目治国”的体制机制，这为“质量工程”的贯彻执行提供了强大的财政支持和良好的制度环境。与此同时，由于高等教育质量下降，广大人民群众对提高高等教育质量的需求越来越强烈，这为“质量工程”的贯彻执行提供了强大的舆论支持和较好的社会环境。

三、“项目治教”的非预期负效应

“质量工程”的发布主要是为了实现三大预期目标：一是贯彻落实科学发展观、全面提高高等教育质量；二是打破高等教育的“块块主义”，以促进区域间高等教育的均衡发展；三是通过理性化的目标管理和过程控制，以实现项目管理的绩效合法性。除了上述预期目标外，“质量工程”在建设过程中将产生诸多非预期负效应。作为“项目治教”的典型案例，“质量工程”建设过程中产生的非预期负效应同样在“项目治教”中普遍存在。

（一） 侵犯大学自治和学术自由

从动力来源和改革方向来看，“质量工程”是一种由政府部门设计、发起与推动的“自上而下”的改革。在这种改革模式中，为了便于管理、检查与评估，政府部门通常都会采取“一事一议”、“专款专项”的原则进行项目管理。在“质量工程”建设过程中，项目资金主要用于支持六个方面的工作，与这六个方面无关的工作则不得挪用项目的专项资金。在项目建设中遵从“一事一议”、“专款专项”原则有利于做到预算结构清晰、程序技术合理、监督审计规范，但这种原则无形中割裂了高校发展的整体性。对于大学来说，几乎所有事务都是综合性的，高等教育某个方面的改善必然连带着其他事务的规划与安排，“质量工程”建设把提高高等教育质量的希望仅仅寄托在六个方面的建设上显然并不现实。在“项目治教”过程中，为了符合项目要求和标准，大学往往不得不把发展中的整体性事务割裂开来，这在某种程度上侵犯了大学的自治权力。另外，教師是“项目治教”中的一个重要环节，为了评职称、争先进、选优秀，许多教师有时不得不放弃潜心钻研的问题而被动地按照项目划定的范围和规定的要求申报项目，这在无形中压制了教师的学术自由。

（二）权力的“寻租设租”

“质量工程”建设项目的制定、申请、审核、分配、检查等均由质量工程领导小组及其下设办公室负责统筹管理。为了避免项目单位在项目建设中的随意化倾向，中央严格按照专业职能系统对项目的分配权和管理权实行一统到底的垂直化管理。在“质量工程”建设过程中，项目的立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖惩等权力几乎全部被质量工程领导小组（办公室）及其代理人所掌控。权力的高度集中把一个悖论性的难题摆在人们面前：谁来监督监督者？在“项目治教”过程中，国家往往没有或很少设置专门的机构或设计专门的机制来监督项目领导小组（办公室）的工作。由于项目专项资金的配置具有极大的不确定性，其决定权主要掌握在个别政府部门乃至个别领导手中，在缺少外部监督和民主宪政约束的体制中，权力“寻租设租”的萌芽便极有可能会潜滋暗长。

（三）项目建设的“马太效应”

在“质量工程”六个方面的建设内容中，“重点建设”一词被多次提及，这说明了项目建设具有强烈的“示范性”。“示范性”表明大多数项目只能进入到那些基础设施完善、配套资金丰富、运作能力较强的高校，这进一步拉大了示范院校与普通院校的差别。从项目建设的政策设计上来看，在对项目的竞争与角逐中，往往并不是那些最需要得到项目资源的高校最终得到项目，而是那些最有可能完成建设任务和达到项目要求的高校才能获得项目。这种政策设计的本意在于以有限的资源激发项目单位参与项目建设的积极性，进而达到实现国家政策意图的目的。从实际效果来看，这种政策设计极有可能使大量资源囤积在某些重点大学或重点学科，这不但对本就有限的资源造成了浪费，而且背离了项目设计的初衷。另外，项目建设的“马太效应”不仅存在于各级各类高校之中，也存在于同一所大学的不同院系和同一院系的不同教师之中。重点院系的知名教师往往同时手握多个项目，而一般院系的普通教师往往只能“望项兴叹”，这种情况一方面拉大了院系或教师之间的差距，另一方面也不利于实现项目建设的最终目标。

除了上述问题，“项目治教”还将产生多种非预期负效应：“项目治教”往往非常强调量化指标，尽管量化指标的实现有助于实现项目建设的最终目标，但指标毕竟不是最终目标，而只是达到最终目标的手段，以手段代替最终目标在逻辑上行不通；在“项目治教”过程中，中央通常按照专业职能系统对项目的分配权和管理权实行一统到底的垂直化管理，管理幅度过大使中央在获取项目单位的相关信息时面临极大的困难，这种信息的不对称会导致监管不到位等问题的产生。项目建设的最终目标通常又由多个子目标组成，诸多子目标之间往往是并列的关系。如“质量工程”试图通过六个方面的建设来实现九大目标，九大目标之间不分主次先后，共同服务于提高高等学校本科教学质量的总目标。多重目标并行容易导致项目建设缺乏重点和力量涣散，等等。通过对“质量工程”执行过程的分析，可以发现“项目治教”诸多非预期负效应的产生并非由于项目制的某个方面或局部细节出了问题，而是由于其顶层设计存在天然的缺陷。

四、项目治教的未来走向

项目制是一种把中央与地方（高校）、计划体制与市场机制、集权与分权糅合在一起的体制机制和制度安排。通过技术化、理性化的目标管理和过程控制，项目制试图达到既能实现中央统一管控，又能调动地方（高校）参与项目的积极性，既能发挥计划体制的统筹作用，又能体现市场机制的竞争优势，既能维护自上而下的集权权威，又能实现自下而上的分权自治的理想目标。“质量工程”贯彻执行中可能产生的一系列非预期负效应表明，项目制在顶层设计上存在天然缺陷，需要以系统思维和整体眼光对项目制进行改造。

项目制改造的关键在于找到改革的突破口。虽然项目制在项目申报、资源配置、检查评估等方面引入了市场竞争机制，但这种市场竞争机制提倡一种“类市场化”或“仿市场化”的竞争。在这种竞争机制中，高校面向政府，而不是面向社会展开竞争。在项目治教过程中，市场体制与行政体制的结合形成了高等教育的双重体制。在高等教育双重体制下，政府享有是否引进市场竞争机制以及在哪些领域或多大程度上引进市场竞争机制的决定权，这实际上并没有对政府分权和限制政府权力，而是增强了政府对高等教育管理的自由裁量权。[11]由此可见，权力高度集中于政府部门而又缺乏监督管理是项目制的最大缺陷所在。欧美等国高等教育改革实践表明，把高等教育管理的权力下放给社会和高校是克服这种缺陷的重要举措。在我国，把权力下放作为项目制改造的突破口遇到了一个悖论：一方面，中国30多年的改革历程表明政府往往是高等教育改革的设计者、发动者、推动者，[12]对项目制的改造同样需要政府的设计、发动和推动。另一方面，在改革进程中某些政府部门已经成为“能够利用手中的权力进行寻租活动的‘特殊利益集团”，[13]权力的下放意味着“革自己的命”，[14]这必然会遭到某些政府部门的强烈抵制与反对。这个悖论表明了一个即使人们不愿承认但不得不面对的事实，即对项目制的改造仍然任重而道远。

参考文献：

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[10][加]本杰明·莱文.教育改革——从启动到成果[M].北京：教育科学出版社，2004：113.

[11]张应强.高等教育全面深化改革需要对高等教育改革进行改革[J].中国高教研究，2014（10）：16-20.

[12]张应强.我国高等教育改革的反思与再出发[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2006（1）：140-155.

[13]吴敬琏，马国川.重启改革议程——中国经济改革二十讲[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2013：256.

[14]吴敬琏，马国川.经济改革二十讲[M].北京：三联书店，2012：265.

（责任编辑 陈志萍）