赵建国　　王瑞娟,2

(1东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025； 2内蒙古师范大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特，010022)

党的十九大报告明确指出：我国要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。在我国，幼儿托育因公立幼儿园入园年龄须年满3岁而被划分为0～3岁和3～6岁两个阶段，本文集中关注0～3岁幼儿的托育服务问题(为便于叙述，下文简称为“幼托服务”)。在我国，长期以来幼儿的抚育都依赖家庭内部解决，但在经济、人口、社会结构变迁的背景下，家庭对社会幼托服务的需求越发强烈，而我国的幼托服务目前却处于无序发展的状态。2017年9月发生的“携程亲子园虐童事件”引发了全社会对幼托问题的持续、高度关注，我国0～3岁幼儿托育服务质量与方式有待改进的现实以消极的方式呈现在公众的视野中。政策学家约翰·W.金登认为，一些重大事件或危机事件经常能够导致决策者对某个问题的关注。[1]在这个时点上，研究“幼有所育”，明确谁来育、怎么育，具有重要的现实意义。

关于幼儿托育，国际上的研究比较充分。贝弗里奇报告于1942年正式提出由政府以子女补贴的形式对未成年子女的成长承担部分责任，自此很多发达国家都建立起了完备的儿童福利制度，并将幼儿抚育纳入公共服务体系。相关研究成果多散见于儿童福利制度和家庭政策中，发达国家主要形成了国家福利型、政府资助型、家庭抚育型和家庭责任型幼托供给理念。[2][3]我国幼儿托育问题是一个比较新的研究课题，但总体研究比较薄弱，已有成果集中在两方面：一类是介绍发达国家和地区经验的研究，[4][5][6][7][8]另一类是针对我国托育服务展开的研究。其中，和建花回顾了我国3岁以下儿童幼托政策，[9]还比较了部分发达国家幼儿照看政策，认为发达国家都表现出了强化政府对公共幼托事业责任的发展趋势。[10]杨菊华、杜声红提出建构政府主导的，以市场为主体，社会为补充，社区为依托，家庭为基础的婴幼儿托育服务体系。[11]李沛霖等总结出南京市0～3岁儿童托育服务市场具有“以市场为主，卫计主管、联席审查、市场运作、以奖代补”的特征。[12]通过上述文献回顾本文发现，近年来，尤其是2017年以来，部分学者已经开始重视我国0～3岁幼儿托育问题，但总体研究成果较少，且多为基于教育学和人口学的宏观研究，研究尚有待丰富。因此，本文从政府责任和社会政策的视角出发，探索适合我国的幼托服务供给模式及实现路径，具有重要的理论和现实意义。

一、问题的源起：我国幼托服务供给不足

在我国的传统社会文化中，幼儿抚育通常被看作是家庭私领域的事务。中华人民共和国建立初期，出于鼓励妇女更好地从事社会化生产的目的，我国借鉴苏联的经验，建立了较为全面的幼托服务网络，形成了“国家-单位-集体-家庭”四者合力的幼儿抚育模式，以大集体公社(农村)和单位、社区(城市)为基础的集体照顾模式成为家庭幼儿抚育的有力补充。然而，随后的市场化改革使得城市、农村的国有和集体组织逐渐收缩功能，幼托制度也从单位-集体服务为主的体系转变为社会化服务为主的体系。公办托儿所几近消失，公办幼儿园因资源有限而定位于只招收3～6岁的儿童。随着双职工家庭、单亲家庭的增多以及“全面两孩”政策的出台，由孩子母亲和祖父母组成的传统照料主体常常因为工作、自身体力等原因而无法亲自抚育幼儿，而家庭结构的核心化、人口的流动性使得亲、邻社会支持网络变得脆弱。由此看出，现代社会的多方面变迁使得家庭抚育幼儿的能力被打上了问号。

3岁以下幼儿托育的责任除了回归核心家庭，也被推向市场。改革开放后，“重社会、重市场、轻政府”成为我国政府幼托政策的基调。《九十年代中国儿童发展规划纲要》(1992)和《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(2003)都提到了以“社会力量”办园。这里所指的社会力量包括政府自身以外的其他力量，核心主体力量是市场。市场通过三种形式提供幼托服务：第一种是机构式托育，通常规模较大，收托人数较多，例如托儿所；第二种是家庭式托育，通常收托人数少，收托时间较有弹性，一般分布在住宅区周围；第三种是家庭保姆式托育。从经济学视角来看，市场中有需求就会吸引服务供给者：一些失业、无业女性加入家庭式托育中；家政服务业的保姆也提供幼儿照料服务；《民办教育促进法》(2002)颁布之后，一大批早期教育企业先后创立，提供机构式托育。幼托服务行业发展迅速，但也存在诸多问题：由于在具体业务方面具有监管职责的单位多头，但主管单位不明确，一些机构为逃避管理不进行注册，存在无证经营的情况；一些以“教育咨询”为经营范围在工商部门注册的早教机构，其从事全日制托育服务属于违规经营，随时可能被查处停业；家庭式托育点，往往不在监管范围内，可能存在卫生、安全、消防等方面的隐患；一些保姆和机构虐待婴儿的事件时有披露，造成了很大的负面影响，家长们不放心将幼儿交由给他们照料；幼儿发生意外事件的风险大，缺乏相应的行业保险，资本进入幼托服务产业的意愿有限，对早教机构的投资多聚集于0～6岁幼儿的培训教育和3～6岁幼儿的幼儿园服务，3岁以下托育服务领域始终没有长足发展；服务接受者(0～3岁的幼儿)没有能力准确评价服务，信息不对称现象在这个领域格外突出，有时甚至导致服务方与幼儿家长处于对立的局面，这使得潜在的市场进入者因担心风险过大而不愿意投入此领域；市场供给的压力都集中于具有办学资质的托育机构，但这些机构的招生名额远远不足以满足生源的需求，我国在机构式幼托资源长期存在供不应求的供需矛盾。原国家卫计委公布的调查数据显示，0～3岁婴幼儿在我国各类幼托机构的入托率为4%，其中，城市3岁以下儿童的入托率不到10%。[13]根据上海市妇联2017年初的调查，上海有88.15%的家庭需要婴幼儿托育服务，超过10万的2岁儿童需要托育服务，而上海市公办系统与民办系统在该项服务上合计招收幼儿数仅为1.4万名，期望入托数量与实际入托数量差异较大。[14]通过这些数据，可以看出我国幼托服务市场供给严重不足。

二、幼托服务无序发展的成因探讨——政府责任视角

研究幼托服务供给问题，基本前提是弄清幼托服务的属性，即幼托服务是私人产品还是准公共产品抑或公共产品。和建花认为幼托服务具有浓厚的社会公共服务属性。[15]本文亦认为，幼托服务具有很强的正外部性，它直接促进女性在劳动力市场的投入(量与质)、国家人口生育政策的落实以及人口素质的可持续提升。因其公益性及有限的非排他性和非竞争性，在现阶段的中国幼托服务可定义为准公共产品。在政府的职能体系中，政府的作用边界和范围已经大大扩展了，政府不但提供纯粹的公共产品，而且提供准公共产品和保障基本人权的私人产品。[16]造成幼托服务发展不良的社会、经济影响因素众多，其中，政府职能和责任是最根本的因素，因此本文选择从政府责任视角展开讨论。

回顾我国的幼托政策，政府责任经历了从完全责任到接近“隐身”的历程，具体表现在以下三个方面：

1.政策环境不清晰，法律责任未实现。从1997年开始，我国托育服务体系逐步消解，*详见《0～3岁儿童托育服务行业白皮书》，https://www.sohu.com/a/208949621_817001，2017-12-07。现阶段我国没有完整的幼托服务政策体系。在教育和卫生领域中偶有一些幼托相关的政策被模糊和零散地提及：《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》中提出了政府对学前教育普及负有主要责任，但实践中政府关注的重点却是3～6岁幼儿的学前教育问题；《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》提及儿童与教育主要目标之一是促进0～3岁儿童早期综合发展；为加强托儿所、幼儿园卫生保健工作，2012年原卫生部印发了《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》。可见，幼托事业的宏观目标已经形成，但在政策实施层面，托育机构的场地、环境、专业的安全技术标准、招生规模、师生比、评价办法以及相关从业人员资质等均没有系统的规范性文件可依照。实际上，幼托服务行业缺乏明确的行业标准和严格的专业人员准入制度，市场和社会主体的积极性也因政策环境上的不确定而受到影响。

2.资金投入不足，财政责任未实现。我国幼托服务的社会效应未得到政府足够的重视，幼托服务未被纳入国家和地方经济社会发展总体规划，反映在财政方面就是中央和大多数地方政府的公共预决算报告中基本没有用于幼托公共服务的单项列支。目前，幼托事业被归入学前教育体系中，但其在学前教育中的地位是边缘的，用于学前教育的财政资源主要被投入到幼儿园阶段的事业发展中。由于开办幼托机构的沉没成本非常高以及政府财政对此投入不足，幼托事业发展遇到很大阻碍。除了直接投入上的不足，政府在搭建幼托公共服务平台等方面的间接支持也同样不足。近年来，政府虽积极投入资源培育社会组织提供老年照料及医疗健康服务，但对提供幼托服务的相关社会主体缺乏支持和投入。

3.监管乏力，管理责任未实现。至今，我国还没有专门的幼托服务管理机构和管理机制，幼托行业处于教育、卫生健康和民政部门管理的交叠区域，管理权责不清。另外，幼托服务供给者的性质尚不统一，实践中，非营利性民办学校在民政部门登记，营利性民办学校到工商行政管理部门登记，教育机构由教育部门管理，教育咨询类机构由工商部门管理。这里存在多头管理的情况，而多头管理往往是无人管理的代名词。在教育管理体系中，不少省市甚至没有专职的幼教干部，其职位只是由其他岗位的人员兼任，这样的人员配置难以保证基本行政职能的履行。近期接连曝光的幼托机构丑闻，都是由家长发现问题后举报和投诉的，没有一例是监管部门在日常管理中报告的。

三、我国幼托服务的供给模式选择

一般认为，实现公共服务体系建设应该从供给系统启动，澄清主要供给者之间的关系，公共服务体系建设问题就会得到解决。[17]我国幼托服务目前处于政府缺位、市场失灵、家庭全责的状态，为了提高幼托服务的可及性，更好地满足社会需求和公共利益的目标，亟待探索科学的供给模式。幼托服务供给模式涉及两个层面的内涵：一是供给主体的结构，它解决由谁来供给的问题，单个主体还是多个主体；二是提供过程，它解决如何供给的问题，包括供给主体与服务对象以及供给主体间的互动、均衡关系。

(一)政府、市场和社会多主体协同提供幼托服务

对于公共领域问题的解决，治理与元治理思想提供了基本的逻辑思维方法。治理是一个政治进程，即在某一领域，推动众多相关利益主体的诉求或者行为一致，其实质是多元主体协同合作网络的生成及均衡。元治理理论是治理理论的延伸，它以治理理论多元主体协作理念为基础，认为政府是常见的三方主体(政府、市场和社会)结构中的主导力量，政府确立社会运行的行为准则以指导社会的行进。[18]

在世界范围内，幼托服务的重要性已经形成了广泛共识，大多数发达国家均认同幼托服务已由家庭责任转向国家责任，并建立了社会化的幼托公共服务体系。瑞典、美国和日本建立了成熟的幼托服务体系，它们的发展均演绎出了从国家单方供给到社会协同治理的嬗变轨迹，市场、志愿组织和家庭与政府一起分担抚育幼儿的责任，这也正是治理理论的现实体现。(社会中的)各种架构不是彼此排斥的，而是可以同时并存、共同作用的；他们常常以前后不一致、不协调的方式相互交叠。[19]

在我国，政府天然地具有服务社会的职能，但同时其自身能力是有限的，市场通常更灵活，可以及时地回应不同幼儿及家庭的需求，而政府直接提供服务则常常在异质性和经济效率上被诟病。但市场容易被资本绑架，政府则独善其身且拥有大量的合法资源。志愿组织因为非营利性和慈善性而被服务对象信任，在市场与政府间充当中介。家庭永远是幼儿抚育的最优选择，但并不是所有家庭在任何时候都能提供充足的自我服务。政府、市场、志愿组织和家庭这四种力量在提供服务的过程中，有时可达成某种程度的一致，有时处于竞争甚至排斥的状态，通过法律政策明确各方的权责利，在服务供给方面各方可实现优势互补，多主体协同提供充分的幼托服务。

(二)权威-商业-志愿混合型幼托服务供给模式

在协同服务的框架中，我们仍然要明确不同主体的责任边界。瑞典、美国和日本三个国家的幼托服务供给路径虽然存在差异，但在政府责任方面他们呈现出了两个共同趋势：其一，强调责任分担理念，政府责任走向适度化。政府与其他主体的合作不断增多，呈现出政府与市场结合、官方与民间结合的趋势。其二，政府从监管合一向监督与管理适度分离转化。

唐娟、曹富国从谁来直接组织生产的角度，总结出三种基本的公共服务模式：权威型模式、商业型模式和志愿型模式。[20]实践中，三种模式往往是混合使用的，只是不同组合中各种力量的权重可能不同。例如，瑞典的幼托服务主要是由政府机构、志愿组织和市场组织提供，其中政府承担完全责任，市场虽然参与服务供给，但其提供的服务属于政府购买的对象，市场未完全在资源配置中起发挥作用，本文将其归为权威-志愿混合型供给模式。美国的社会事务治理强调个体的家庭责任和市场效率，政府政策定位于补缺型，幼托服务供给主体主要是市场组织和志愿组织，发达的非政府组织是解决家庭问题的特别力量，这种模式可归为商业-志愿混合型模式。日本的保育所属于公办福利机构，覆盖率高且收费低廉，幼托服务主要由政府提供，21世纪初在日本“保教一体化”改革后，私立幼稚园逐渐成为幼托服务的供应主力，同时企业自办附属托儿所这种志愿方式在政府的财政支持下也发展迅速，这种模式可归为权威-商业-志愿混合型模式。上述三个国家的服务模式实践特征见表1。[21][22][23][24][25]

表1瑞典、美国和日本幼托服务模式比较

根据元治理理论和政府责任理论，综合考虑家庭传统、政府能力、市场完善程度、社会组织发育程度等因素，本文认为权威-商业-志愿混合型模式是基本适合于我国的幼托服务供给模式。权威*常见的幼托服务供给主体包括政府、商业组织和志愿组织。但我国的志愿组织中有一部分是有官方背景的社会团体，比如妇联、工会、居委会等，它们可以部分的支配国家权威资源。本文将政府与这部分有官方背景的社会团体统称为权威(机构)。-商业*一般来说，商业组织包括以托幼为经营范围的营利组织和不以托幼为经营范围的其他营利组织两种类型，通常他们的营业性质和适用的政策是有区别的，其他营利组织通常只为本单位员工提供幼托服务。本文将后者归类于志愿服务组织，此处的商业组织特指以托幼为经营范围的营利组织。-志愿*在大部分国家，家庭内部抚育责任是由祖父母直接承担的，而他们并没有法律上的义务。出于简便的目的，本文暂将家庭抚育归类于志愿服务。混合型模式，既体现抚育幼儿的国家责任，同时又强调社会责任和家庭责任。其中的权威意味着现阶段我国权威机构的主导责任以及与其他主体协同的法定权力方式，行为目标是提高幼托服务的可及性，满足社会需要；商业资本被鼓励投资幼托服务，它们是家庭以外的社会化服务的主要提供者，服务的目的是盈利；但过度市场化会冲击幼托服务的公共效应，所以需要非政府组织、自办幼托机构的企事业单位和家庭共同结成志愿组织应对市场失灵，其中家庭是服务的主力军，其余两者起到补充作用。在该模式下，政府多元责任整合结构中最关键的是法律和专业监管责任，政府需要健全法律、政策体系，通过法规和政策明确幼托公共服务的地位，明确行业主管部门，统一幼托服务管理体制，并且对服务供给过程进行高效监管，规范市场，营造环境，落实法律法规。而财政责任和直接实施责任是部分的，财政承担困境儿童及单亲家庭儿童的幼托费用支出及经办机构管理支出，建设一定比例的公立幼托机构。政府可以通过依法授权的方式将部分服务生产功能向非政府组织外移，通过合同的方式与商业组织和志愿组织建立功能委托、项目外包和购买服务形式的合作伙伴关系，通过PPP模式与商业组织合作建设服务设施，借助非政府组织对特殊群体提供专业服务，引入第三方志愿部门帮助强化管理。另外，在采用同一类型模式的不同国家中，各个主体的责任权重也可能不同，比如说日本有普惠的儿童津贴帮助家庭减轻经济负担，我国则没有这一项福利。

我国南京市和上海市开展的幼托服务改革试点也采用权威-商业-志愿混合型模式。当地政府从明确主管部门入手，出台政策推进公共托幼服务体系的建立，具体措施有加强对所有服务机构的监管、财政拨款举办公立服务机构、鼓励企业自办附属托儿所、政府购买私营机构的服务、扶持社区和社会组织提供服务。目前看来这两地的政策绩效与试点前相比是有显著提升的。[26]这种模式至少在我国的发达城市是具有可复制性的：政治、政策、组织上的保障容易实现，在财政资金方面也较容易实现，并且财政责任可视地方财政能力而调整。

四、实现权威-商业-志愿混合型幼托服务供给的路径

多主体治理是一个动态博弈的过程，政府需要通过机制设计克服集体行动困境，协同权威-商业-志愿多方达成利益共识。法治、有效的行政管理、责任制和政治透明性被认为是有效治理的四大基本要素，[27]常用的治理工具包括“政府进入市场散步”的制度安排和“政府与社会握手”的制度安排。“政府进入市场散步”强调依法行政和市场规则健全，这使政府得以进入市场而又不妨碍市场机制运行。“政府与社会握手”强调政府与社会达成一致的社会目标。具体来说，政府通过立法营造规范的发展环境，通过理顺行政体制强化管理，以财政、社会配套政策支持引导社会力量兴办幼托机构，用大数据引导产业资源合理配置，通过社区平台倡议互助方式，维护和强化家庭抚育功能，从而实现幼托服务的整体性治理。

(一)加快建章立制，建立行政准入制度

在幼托服务领域，“政府进入市场散步”的重点在于政府有选择地授权部分商业组织带着投资增值的目的提供服务，在此过程中，通过法规和制度对其实现行为监督和利益保护的职责。公共政策推动是发展幼托服务体系的制度保障。在建章立制的框架构想中，应做到6个明确：(1)明确幼托服务在社会事业中的意义，将幼托服务事业纳入国民经济和社会发展的总体规划中，制定实施幼托服务发展的专项规划。明确政府对幼托事业的总体责任，明确管理体制与管理机构的权责。(2)建立行政审批制度。对于高度专业化的幼托服务业，建立行政准入制度是必要的，要根据不同类型服务主体的实际能力分类制定行业和准入标准。(3)明确政府应承担的财政责任以及政府主办的公办幼托机构的比例。明确规定中央和地方的财政责任的划分，将涉及资金纳入中央和地方各级财政公共服务预算。(4)明确规定幼托服务质量评价制度，确立主管部门督导制度，引入第三方评价制度，定期对服务主体进行审核。(5)引导产业发展。明确社会、市场力量参与服务的合法权益边界，明确社会力量兴办幼托机构的政策支持，引导高等院校培育相关专业人才。(6)构建完善儿童保护措施，明确各类主体违反法律的责任和后果。法律的示范效应是通过刑罚惩戒产生实效的。近期出现的多起幼托机构的虐童事件均以不法行为的直接实施人受刑罚而终结，其他相关责任方却没有受到严惩，违法的低成本会引致不法事件屡禁不止。

(二)增强行政管理能力：一个民政部门主管的构想

国际上，发达国家大多设有专门的儿童与家庭事务管理机构，主管部门主要包括社会福利部门、公共卫生部门、家庭及儿童事务部门和劳动部门。我国在1980年由国务院成立了幼托工作领导小组，办公室设在全国妇联，至今上海市仍然由妇联牵头管理幼托事务。目前，我国多数地区将与教育相关的学龄前幼儿事务笼统地交由教委、教育局下设的学前教育科或在幼小科管理。2011年，南京市开始试点将卫生和计划生育部门作为3岁以下幼托组织的行政主管单位，并在计生系统增设婴幼儿发展处，实现了专职专人负责管理。

本文提出一个构想：在管理体制上，由我国民政部门下设专门的儿童及家庭福利机构作为幼托业务主管部门，由专业人员专职负责行政事务，通过联席会议机制整合教育、卫生计生、人社、工商、税务等相关系统的资源；由民政部门负责民办非企业服务组织的登记管理工作，营利性幼托机构则到工商部门登记，但同时需要民政部门对其进行行政审批；明确中央与地方各层级政府之间的财权与事权；利用基层社区的交互电子平台建设共享的和更开放的政务系统。其中，民政部门主管幼托事业的提法主要基于以下4点考虑：(1)国际先进的幼托体系在建立时都是“保教分离”的，即幼儿托育和幼儿教育分属福利和教育系统。经过半个世纪以上的发展和完善，在福利水平和公共服务水平提升后，发达国家(如日本)开始探索将婴幼儿早期教育从看护向教育的拓展，这对整个服务体系的资源提出了更高的要求。我国的幼托体系尚处在规范和重建时期，将其归于福利体系而非教育体系更具可行性。(2)之前由部分地方卫计委主管幼托事业的方式失去了组织基础。2018年我国政府在机构改革中，取消了国家卫生和计划生育委员会的命名，组建了国家卫生健康委员会，而卫生健康委员会的职能中没有涉及儿童抚育内容的表述。(3)由妇联负责管理幼托工作存在行政能力合法性的困扰。妇联的组织性质是社会团体，虽然如前所述，它可支配部分权威资源，但权威是受限的。(4)民政部门作为统筹社会福利的机构，在提供公共服务方面的专业经验和社会网络更丰富：在社会救助的实践中，民政部门与社区、居/村委会和妇女联合会等这类群众组织合作密切；在医养结合的实践中，民政部门广泛运用政府购买形式与市场和社会组织合作，而政府购买形式恰恰是幼托服务发展的主要政策工具；根据《民办教育促进法》，非营利性民办学校在民政部门登记，因此由民政部门管理民办非企业单位有业务便利。

(三)出台财政和社会政策，激活市场和社会主体

如何激发市场和社会对参与幼托事业的积极性呢？(1)立法引导，明确商业资本投入幼托服务建设的意义和利益保障；(2)政府推动在各地建立幼托服务产业孵化园，并对商业组织和志愿组织给予资金、场所、专业运营技能与产业大数据等方面的帮助和指导；(3)通过财政补贴和税收优惠，鼓励有资质有能力的商业组织和志愿组织开办托儿所、托育中心以及提供邻托服务，通过PPP建设模式、政府购买服务等方式发展幼托服务事业，以契约形式实现服务供给市场化；(4)对有条件的企业自建幼托设施给予税收和财政政策上的支持；(5)引入社会工作，可借鉴德国“时间银行”和美国“时间点数”的做法，由社区组织志愿服务，将志愿积分与其他社会福利资格联系起来；(6)建立幼托机构专项意外保险，减轻幼托机构的风险，这项保险可以采用机构缴费和政府补助相结合的方式；(7)通过媒体宣传鼓励慈善行为。

(四)利用大数据，引导产业资源合理配置

企业利润最大化的宗旨使得商业组织往往倾向于选择具有高、中端支付能力的服务对象，而强调社会责任的权威机构和非政府组织则要更关注低、中端支付能力的家庭。现实中，信息不对称是投资和经营决策的主要障碍。政府利用大数据分析幼托服务产业发展趋势，引导和帮助各方服务主体进行决策。权威机构要关注并准确识别公众的需求，并有选择地回应，同时推进社区托管点、家庭托儿点、公立托育机构的建设，并引导市场投资高、中、低端的私立托儿所，提供全日制、半日制和计时制服务。在工业区，针对家长工作时间不同的特点，政府应通过政策大力支持建立家庭式托育，以便更好地解决职工的实际困难。在幼儿园入园儿童数量减少的地区，根据设施资源量可适当降低幼儿园儿童的入园年龄，在园内设幼托班，接受部分满足条件的3岁以下幼儿。

(五)政策支持社区平台，倡议互助方式

国外幼托机构类型繁多，但以社区为依托是共同的特征。社区是解决社会问题最基本的途径，在这里，地方政府、商业机构、志愿组织和人群的利益交汇。它具有信息充足、回应性、激励充分、财政经济性等方面的突出优势。[28]上海市妇联的调查显示，有73.75%的家庭希望托管点设在社区里。[29]社区内成员大多为邻里，他们频繁的信息互动和相对稳定的成员构成有助于生成类似于乡土中国的“熟人社会”约束，选择社区作为服务的末端平台可以一定程度上减少供需双方间的信任危机。此外，社区是社会资源的富集之地，社区中广泛存在具有一定官方背景的社区服务中心和居委会，志愿组织活跃。同时，社区在空间距离上接近家庭和幼儿，在这里设立幼托机构将方便社区成员。政府可通过改造原先闲置的街道办的房产及空地或新建场地来为幼托服务提供场所，传统的单位大院和新式社会化物业也可利用现成的公共场地和设施开展服务。

在社区里举办公立或私营幼托机构的同时，也可成立邻里互助幼托组织，该组织属于志愿力量，但更强调服务于需求者群体内部及普通居民间相互的帮扶与慰藉。非全日制工作的母亲可与该组织达成互助协议，工作和家庭事务较少并喜欢与孩子共处的中老年女性也可参与到互助活动中，其帮助照看幼儿可以获得“时间点数”，“时间点数”可以用来换取社区服务。这种形式在社区养老和社区幼托间搭起了桥梁，使得两个群体的社会需求同时被满足。

(六)倡导家庭承担首要责任，探索配套的家庭政策

发达国家政府对幼儿抚育的介入同时包含了去家庭化和再家庭化的发展思路。从宏观层面看，“去家庭化”是现代社会生产决定的社会福利关系的总体走向，而从微观层面上看，家庭是社会结构的基础，“家庭化”也是解决社会问题最好的途径。政府可运用干预程度较低的公共倡议和信息规劝方式来强化整个社会的家庭责任意识，只有当家庭成员因故不能提供充足的服务时，社会化的幼托服务才发挥作用。社会化幼托服务语境下的家庭直接抚育责任是家庭积极地选择结果，而不是无奈之举。

政府推出经济、时间和服务政策以支持家庭抚育。劳动与社会保障制度的设计应该考虑到如何促进现有的产假制度落地，应针对育龄劳动群体制定富有弹性的工作时间，应采用财政手段为幼儿家庭提供特定阶段的收入补贴。从积极的劳动政策角度考虑，则可规定只有在法定监护人进入劳动市场的情形下，该幼儿才有权利享受托育公共福利。长远来看，提供家庭抚育津贴也是明确的发展方向，可以给脱离劳动市场的家庭抚育者提供经济补贴和辅助服务。