初峻光 李茹欣

（青海民族大学，青海 西宁 810007）

2018年3月28日，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），其主要目的是加强金融市场风险管控，规范金融机构投融资行为以及地方政府债务风险的防范和化解。其主要操作是清理今年来入库但没有合理实施的社会基础设施建设项目以便优化地方政府债务结构。同时，各地地方政府认真贯彻财政部加强对社会基础设施建设的管理，优先消化偿还原有地方债务，从根本上杜绝新增债务压力。具体操作措施是针对可能导致政府债务风险的项目方和资金方，重点是对项目的资金来源以及地方基建的配套资金进行排查，全面清理2017年以来开展的政府类投资项目。对于项目的审批程序和具体操作模式进行明确规定，停止建设资金来源还未落实以及地方政府债务风险未能完全化解等风险的相关项目。优化地方政府债务结构，实现地方建投项目的稳健运营。

一、PPP项目清库原因及影响

PPP项目不仅仅作为一种基础设施建设的融资手段，更是给地方政府提供了新的融资思路，彻底转变地方政府传统观念。但是，很多地方政府单纯把PPP项目作为一种纯粹的融资工具，忽略了自身体制和金融机制中存在的风险，造成PPP项目的滥用和异化。2016年至2017年地方政府把PPP项目作为主要甚至是唯一融资手段，导致市场中标项目良莠不齐，频繁出现预期回报率低于市场基准利率的项目，总体收益率也出现持续下降的趋势。回报低于市场基准利率的项目让社会资本方无法按照预期完成基建工程，甚至出现烂尾情况，直接导致地方政府债务风险加大。

清库的根本原因在于地方政府对于PPP项目推行政策的盲目解读和过分推崇，在操作过程中一味追求PPP融资渠道和设施建设，忽略PPP项目自身的技术运营方式，并未考虑项目建成后现金流回流的效果，出现本末倒置的现象。将没有政府运营的纯工程类PPP项目清理出库，不仅为PPP项目营造一个真实、公平的市场环境，让更多拥有专业运营能力的社会资本方参与其中，更可以有效的防范和化解地方政府债务风险。因此，清库是新疆政府基础设施建设回归初心和本源的关键。

目前，地方政府致力于在平稳中安全发展，把稳定作为经济发展的工作重心。各地政府响应财政部清库通知，大面积叫停不符合标准的付费类PPP项目。以新疆为例，作为PPP项目大省，目前已有430个项目入库，总金额达5870.2亿元。仅2017年新疆自治区发改委公布的第一批入库项目就达80个，总金融3168.43亿元，占全年全省GDP的29%以上。政府债务已经出现泡沫苗头，减轻负债压力、降低财务杠杆比例以及防范潜在风险已经成为经济工作中的当务之急。

当下投融资体制改革已经进入到关键阶段，PPP项目的落实必须因地制宜回归本质。PPP模式并不是万能的融资方式，不一定适合所有的项目建设；关闭所有的付费类PPP项目也不能够完全防范和化解地方政府的债务风险。仅仅依靠关闭PPP项目并不能从根源解决问题。新疆地方债务风险的防范与治理应该深化改革经济体制，把工作重心转移到项目今后的可持续运营问题上。将不符合规定的付费类PPP项目暂时封存，转变成EPC模式，即政府发包模式，由政府出资找社会方承包项目以杜绝PPP项目可能导致的政府债务危机。

二、清库存下PPP项目暴露的问题

（一）PPP项目根本目的认识不深刻

许多地方政府把PPP项目作为一种投融资手段，把解决融资问题作为PPP项目的唯一运用目的，忽略了其实质是充分利用社会资本的优质资源去解决项目建设后未来的运营问题，在项目建设完成后不断深化和扩展，提高公共服务供给的质量和效益。

PPP模式和政府购买服务有显著的区别，却被地方政府混为一谈。地方政府也更加愿意使用政府购买服务模式。在政府购买服务中，政府直接把公共服务相关事项和政府履行自身职责的部分需要交给社会方承担并对其支付费用，政府在取得服务所有权后，3至5年内需结清款项。但是，部分项目在建成移交之后，政府将其服务转变成BT模式，即使用购买服务协议下的采购资金作为还款来源，在建设移交后就进行项目最终清算，加剧了政府债务风险。这与PPP模式在项目建设时政府需要参与公共服务生产全过程、建成后给社会公众带来实质性利益的初衷明显不相符合。

（二）PPP项目实施缺乏规范程序

PPP作为新兴的融资模式，比传统的融资渠道审查更严格，手续更复杂。“绿色通道”虽然存在但是覆盖面小。为了规避管理程序，地方政府广泛使用购买服务模式，对PPP项目产生一定的挤出效应，造成地方债务实际增加远远大于账面额度的情况。对于政府付费类的PPP项目，审查程序中地方财政可承受能力和相关项目进行财政预算管理的合法合规性也并无统一要求。因此，一些地方政府在与社会资本方签订基础设施建设类的购买服务协议以后，把购买服务的费用纳入地方财政支出预算；更有甚者将购买服务协议通过单一的采购来源而非公平竞标的方式与融资平台签订且由该平台承包基建项目，把外部政府担保费用变成合约中交付偿还给融资平台的服务费。通过上述种种手段地方政府可以规避PPP的部分审查流程，脱离项目资金10%的上限。实质上依靠PPP模式的包装做出延长版的BT项目，变相形成地方政府分期举债进行基建投资，导致债务实际周期延长，规模总量大幅增长。

（三）PPP项目配套政策有待健全

在尚未完善的金融市场中开展新型融资模式，项目准入门槛制定以及参与运营各方都面临着诸多困难。立法工作相对滞后、配套政策不够完善、社会方的合法权益缺乏法律保障等都是现阶段急需解决的问题，不仅如此，PPP项目政府划拨用地作价出资、土地价值评估、出资后土地二级开发等土地管理问题尚无具体规定。存量项目转型涉及的国有资产转让、税收政策等问题均需研究明确。对于PPP项目的资质、合同条款的合规性、回报机制和财政预算管理的合理性以及基础资产现金流的稳定性和风险控制措施的有效性，国家尚未出台统一的规定以规范PPP项目合理落地和运营。

（四）PPP项目的退出机制需要完善

退出机制是PPP项目保障的核心因素。通常情况下，社会资本在运营期限到期时完成移交是最为理想的结果。然而，基础设施项目通常投资周期长，金额大，现金流回笼慢，运营过程中存在一定的不确定性，还有可能面临期限错配等问题，十分影响社会资本参与的积极性。因此，建立完善的退出机制可以保证PPP项目社会资本方的合法权益，提高投资方的积极性，加快基础设施建设和运营效率。

现阶段PPP模式下常见的退出方式有股权回购、发现债券、公开上市、资产证券化等，但是，国家明令禁止政府回购、大部分PPP项目发行债券的额度并不满足总体融资需求、极少数项目可以达到上市资格以及资产证券化的期限错配等问题都是限制社会资本方退出渠道的因素。社会资本的退出方式缺乏规范安排，项目完成后难以实现适时退出，极大的阻碍了PPP项目的推广进程。

三、PPP项目发展建议及方向

（一）加快立法进程

近年来我国针对PPP项目出台了许多政策，但是仍然没有形成法律保障体系，没有一部能够根本上解决基本保障问题。立法解决的是大的原则性问题，根本意义在于从法律上明确地位，提供保障和依据。PPP项目的出现，形成一种新的投融资方式，导致政府和社会资本方的角色面临全新的转变。合法权益的归属方也不仅仅局限于项目的发起和参与方，还涉及人民群众的切身利益。因此，PPP的法人身份是适用于民法还是行政法仍需考虑。并且，PPP项目的准入条件至今没有统一的规范，推广程序没有完整的体系。社会资本方最关心的合理投资回报问题和地方政府的债务风险问题也需要立法给予一个合理的保障。随着我国PPP项目的推进、深化和改革，PPP项目立法愈加迫切。

（二）规范发展PPP项目

从2014年我国大力推广PPP项目至今，监管部门出台了一系列相关政策，旨在保证我国金融体系平稳运行的基础上对PPP项目进行试点并加以推广。14年15年着重鼓励和推广PPP模式，建立示范性项目；16年起，更加强调规范性，对示范项目的要求越来越高；18年开始清理项目库中存在的不合理项目，防范化解运营风险，深化项目体制改革。规范发展PPP项目是我国PPP过程中必经阶段，也是关键阶段。

对地方政府来说，应加强对PPP项目本质的认识，项目交付后才是起点而非终点。并且，应继续强化约束预算。政府对基础设施建设和公共服务付费或提供的材质补贴都应该是长期的财政预算。此外，应该加强监管，避免BT模式混淆是非，逃离政府的支出责任，扩大财政风险；对社会资本方来说，应严控高杠杆，避免产生泡沫。PPP项目投资金额大，项目周期长，现金流回流情况不确定，容易加大企业财务风险。企业切勿盲目追求项目中标，应更加注重参与项目的质量。对于PPP项目的保障问题，社会资本方应提升自身专业能力，不仅仅依靠政府的信用背书作为风险担保，严防风险底线。

（三）建立合理投资回报机制

PPP项目的回报机制是社会资本参与程度的决定性因素。项目投资回报过低，很难吸引社会资本进入，极大影响外部融资方的积极性；项目投资回报过高，则加重政府和公众的负担，增加潜在债务风险。

建立合理的投资回报机制，其关键点是确定价格并且在今后的运营过程中依照实际经济情况作出适当调整。重大基础设施建设类的项目前期投入成本大，但是边际成本和运营费用极小，未来经营性现金流难以完全覆盖成本，因此，除了依靠政府补贴等财政手段，还可以适当延长运营年限，减轻政府财政压力。此外，一些付费类项目的价格费用的小幅调整，通过杠杆效应和时间周期可能导致长期运营过程中的项目收益率产生重大变化。所以，根据实际情况对项目的价格和收费标准以及经营周期不断微调是不可忽视的。

为增加社会资本的参与积极性，可以采用股权合作方式以支持PPP项目发展。具体操作为社会资本和政府出资方代表共同组建项目公司，政府主动调节自身的股权分红比例来保证社会资本的收益，变相进行财政补贴。截止17年9月，我国1020个入库PPP项目中有355个成立公司且262个采用股权分红模式，说明股权合作方式在PPP项目上效果颇佳并且已趋于成熟。

（四）多元化退出机制

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确规定PPP项目的建设运营周期要在10年以上。随着基础设施建设的不断覆盖和完善，高难度、长周期的大型工程也将出现在政企合作的舞台上，20年以上乃至30年以上的项目也可能出现。长周期项目很难要求社会资本方完全参与整个生产运营周期。因此，制定多元化的退出机制，其核心是提高PPP项目的流动性，让PPP与资本市场深度结合，具体采用债券、股权以及资产证券化、Reits等多元化模式丰富退出渠道，以吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

当下我国PPP项目正步入深度改革阶段，必须纠正只注重量而不注重质的局面。加深地方政府对PPP项目的专业化认识，在项目识别阶段就需要严格筛选，将不适合按PPP模式操作的项目从项目储备库中剔除，对财政承受能力以达上限且无法通过其他来源覆盖政府支出的地区，需要控制PPP项目的数量。同时，规范项目运营，对资金规模、现金流等方面设定统一标准，确保项目真正普惠于社会大众。