章 芳

（铜陵学院法学院，安徽 铜陵 244000）

随着社会经济的发展以及医疗技术的提高，我国进入了老龄化社会。数量庞大的老年群体的存在给政府和社会带来了沉重的养老压力，也给社会养老保障体系提出了严峻的挑战。截止到2017年4月，铜陵市老年人口30.8万人，占全市总人口的18.03%，人口老龄化程度较高。为了解决越来越严峻的养老问题提高老年人的生活质量，2007年，铜陵市制定出台了《政府为困难老年人购买居家养老服务项目实施方案》，在安徽省内率先启动政府为困难老年人购买居家养老服务工作，并纳入民生工程组织实施。并在2016年底被列为第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革的试点城市。在推进社区居家养老服务的过程中，也取得了一定的成效。第一，切实为一些低保老人、高龄老人、空巢独居老人及失能半失能老人提供了所需的服务，提高了他们的生活质量。第二，新建了一批服务设施。分别建设市、区两级居家和社区养老服务指导中心、3所社区嵌入式养老机构、5所社区日间照料服务中心、20所城乡社区居家养老服务站，推进8所农村敬老院改造升级和转型，完成200户困难老年人家庭适老化改造，提升居家老年人照顾和服务能力。第三，为下岗失业人员提供了就业岗位。虽取得了一定的成效，但也存在着很多的不足。最大的不足就是社会力量参与较少且服务质量难以保证，政府承担了过多的事务。这样不仅给政府增加了行政负担，也不利于居家养老服务的发展。经验证明，社会力量的有效参与以及各种社会资源的积极利用对于提高养老服务的效果会起到举足轻重的作用。因此，让社会力量参与居家养老服务并提供优质的养老服务则是必然的选择。所谓的社会力量是指参与并对社会发展起作用的基本单元，包括自然人和法人[1]，主要是指社会组织、非政府组织、企业、社会工作者、志愿者等。从目前的现状来看，铜陵市社会力量参与居家养老服务还不够深入，其角色定位也较模糊。因此，需要进一步探讨在居家养老服务深度发展过程中，如何使社会力量更加有效地参与到居家养老服务中并保证养老服务效果。

1 社会力量参与居家养老服务的必要性与可行性分析

1.1 政府无力承担养老服务的全部责任，需社会力量的参与

一直以来，政府部门都是参与居家养老服务的绝对主体。首先，政府出台了关于居家养老服务文件并制定相关政策。为了顺利推进居家养老服务的发展，铜陵市先后出台 《关于试行基本养老服务清单制度的实施意见》、《铜陵市扶持居家和社区养老服务发展若干政策》、《关于建立农村空巢老年人定期巡访制度的指导意见》等系列政策。通过制定居家养老服务的相关政策，进一步指导并监督居家养老服务的开展，让政府意识到自身责任的重大，才能为居家养老服务提供制度性保障。其次，政府提供开展居家养老服务的资金。日间照料中心和老年活动室等的建设和具体的服务实施都需要政府从财政中划出专款。铜陵市自2007年起，仅支付购买居家养老服务费用就从16万元逐年增加到400余万元。第三，政府也是居家养老服务的直接提供者。因此，关于居家养老服务的各项任务都落在政府肩上，政府根本分身乏术。再加上，随着人口老龄化速度的加快，老年人口数量日益庞大，且服务需求多样且复杂，导致政府无法满足他们的需求，未能提高优质高效的服务。因此，必须要协同社会力量来推动居家养老服务的开展。

1.2 各类社会力量迅速发展为参与居家养老服务提供可能

随着政府鼓励发展社会组织以及社会观念的变化，铜陵市近年来注册成立了大量的社会组织和社会团体，这些社会组织服务的范围很广，覆盖了养老、教育、婚姻咨询、残疾人服务、传统文化等多个领域。且每个社会组织内部都有相关的专业人员，突出体现了社会力量解决社会问题，推动社会发展的能力。这也为社会力量参与居家养老服务提供可能。这些社会组织可以根据自己专长为老人提供针对性强的养老服务，以弥补政府的不足。

1.3 政府鼓励支持社会力量参与居家养老服务

铜陵市政府办出台的《铜陵市“十三五”养老服务业发展规划》当中明确提出了积极鼓励社会力量发展养老服务业。近年来，铜陵市政府实行政府购买服务，向社会组织提供资金，委托社会组织为老人提供居家养老服务。2017年共投入资金100万元，开展了首届居家和社区养老服务微公益项目创投活动，为每个项目提供2-8万元不等的资助。通过这些做法为社会组织的养老服务提供了部分财力保证，同时也满足了老年人多样化的服务需求。

2 当前社会力量参与居家养老服务面临的困境

2.1 相关制度的欠缺与不完善

《铜陵市 “十三五”养老服务业发展规划》、《铜陵市居家养老服务条例（草案）》中明确指出要鼓励和支持社会力量参与居家养老服务，但并没有明确规定社会力量参与居家养老的细节和标准。如非营利组织、企业、志愿者等社会力量参与居家养老的职责定位、参与方式、参与途径等方面并未明确规定。另外，政府对于参与居家养老服务的社会力量也并未制定相关的优惠政策，缺乏激励的措施。因此也导致了社会力量参与居家养老服务的积极性消退。

2.2 社会力量自我管理落后，社会认同度低

从调查的结果来看，铜陵市大部分的社会组织都存在自我管理能力差，自我管理体制不健全的问题。几乎所有的社会组织的领导干部岗位都是其他企事业单位人员兼职，其他岗位的专职人员也较少。组织内部结构松散，各项规章制度不健全，工作较为随意。更由于社会组织缺乏统一的内部治理结构和规范的外部监督制约机制，部分社会力量出于自身利益考虑，对有关管理政策落实不到位，例如款物募集管理使用不规范，信息披露不透明、不充分、不及时。[2]这些问题造成了社会组织的公信力不高，阻碍了社会组织的发展，给社会组织开展服务带来了不良的影响。

2.3 缺乏资金支持

由于大部分的社会力量是非营利机构，它们为服务对象提供服务时，不会向他们收取任何费用或收取低额的费用，所以几乎没有经营收入。目前大部分的社会力量的资金主要来源于会员会费、慈善捐助以及参与政府购买服务获得的项目资金。但因为社会力量的公信力不高，难以募款。另外获得参与政府购买服务的社会力量很少，且项目资金一般是2万—5万，且服务周期是6个月至12个月，所以项目资金基本全用于服务的开展，甚至还要自筹一部分资金。导致社会力量几乎没有资金的积累。因此也阻碍了社会力量参与居家养老后续服务无法进行。

2.4 社会力量之间缺乏整体调度

一般而言，各社会组织都是为了满足部分群众的某些特殊需求而成立的，它们有各自的特点和资源优势，不能够满足居民的所有需求。为了更好地满足老人的需求，提供高效优质的服务，实际上需要各社会力量之间进行充分的合作。但从目前来看，各组织之间缺少有力的联合协作领导机构和制度规范，导致各组织之间缺乏了解沟通不畅，造成各社会组织资源利用率低、资源严重浪费等问题。

2.5 提供的养老服务专业性不强

从事居家养老服务的人员主要是小区内一些失业人员和“4050”人员，他们普遍缺乏专业知识和技能，所提供的服务基本上都是家政服务以及日常照料，无法提供有特殊需求的服务。然而即使有些社会组织内部有持证的专业社工人才，但是此类人员多为原有体制内转轨的各类民政部门、街道与社区工作者等。他们往往没有经过系统的社工专业技能培训便从业上岗，[3]缺乏应对具体专业问题如需求评古、访谈技巧问题的能力。可能造成养老需求和和因此很难提供专业化和针对性强的服务。

2.6 缺乏统一明确的评估标准，服务效果难以鉴定

以往很多的社会力量是基于爱心来参与到居家养老的服务中来，因此其所提供的服务无任何单位给予评估。直到目前为止，除了跟政府签订居家养老服务合约的社会力量之外，政府并没有对社会力量参与居家养老服务工作评估标准或者是制定了不严格的标准。然而即使是跟政府签订合约的社会力量，政府指派了第三方机构对服务进行评估，但因为没有一套严格的评估标准，对于居家养老服务开展的过程和结果缺乏监督和评估，这些服务的效果难以鉴定。

3 促进社会力量参与居家养老服务的对策及建议

3.1 完善社会力量参与居家养老服务的政策

社会力量参与居家养老服务需要政策的保障。首先，必须明确非政府组织、社区组织、社会工作者、志愿者等社会力量在开展居家养老服务过程中的职责定位、参与方式、参与途径，从而让社会力量在法律的界限内更加自主地开展居家养老服务。另外，完善相关的财政和税收的优惠政策。规定只要企业、非营利组织等社会力量在居家养老服务中做出什么样的成果就可以享受优惠政策，以便提高社会力量参与居家养老服务的积极性。

3.2 政府应协助社会组织加强对自我的管理

很多社会组织因是非营利组织，缺乏相应的监管，管理经验相对来说比较欠缺。因此政府有必要去协助社会组织加强自我管理。政府可以举办社会组织管理人才培训班，教授他们如何核算服务成本和收益、学会控制运行成本、制定财务制度等。政府也要对项目资金进行监管，看是否有违规用款的问题。

3.3 建立多元的资金筹集机制

从上述的分析可以看出，社会力量所拥有的资本远不能满足开展养老服务的需求，因此必须要建立多元的资金筹集机制。一是，政府加强对社会组织的管理，并大力宣传社会力量参与居家养老服务的意义、作用、取得的成果，以提升社会组织的公信力和社会认可度，从而提高社会募捐金额。二是鼓励支持更多的企业捐资成立居家养老服务基金，可以更好地为老人服务。三是，政府多开展购买服务项目，让更多的社会组织获得专项资金并参与到居家养老服务中来。

3.4 搭建社会力量参与居家养老服务的平台

从目前情况来看，社会力量之间缺少有力的联合协作领导机构和制度规范，在资源竞争和捐款人要求等压力下，存在信息壁垒，项目雷同、活动扎堆等问题，社会力量尚未形成特色鲜明、相互协作、互为补充的强大合力。[4]因此，有必要搭建社会力量参与居家养老服务的平台。在平台上各社会力量可以互通信息，包括自己擅长的领域、拥有的资源、以及开展服务的情况，这样可以有效避免资源浪费，最大程度提高服务的效率。

3.5 建立专业的人才队伍

造成居家养老服务存在养老需求与提供服务不匹配以及专业化服务程度低的情况，主要是因为没有专业的人才，特别是护理人才和专业社工特别欠缺。虽然，铜陵市也组织过居家养老服务的培训，但远不能满足需求。因此，必须对居家养老服务人员以及各社会组织的成员进行护理、养生、沟通技巧等内容的常规、系统的培训，以提高服务人员的业务水平，为满足老人个性化的需求。

3.6 建立健全第三方评估机制

目前铜陵市出台了政府购买居家养老服务项目考核评分细则，但考核的指标以及考核的内容及方式仍有待完善，因为不恰当的考核指标以及考核方式会造成开展居家养老服务没有明确的方向，这样不仅没有给老人带来有效的服务，反而白白浪费很多资源。因此建立健全评估标准和评估机制是必然要求。首先，确定评估的内容以及评估的标准，这样各社会力量就明确知道开展居家养老服务的中心任务，最大程度提高服务效率。其次，建立第三方评估机制。所谓的第三方评估就是对非政府组织等社会力量的业务活动情况、资金使用情况的监督及评估交由完全没有关系的第三方，保证评估过程的公正公平和评估效果的真实有效。[5]