城市治理战略研究综述

2018-07-10郑蕾

智富时代 2018年4期

郑蕾

【摘要】随着全球化与信息化浪潮额推进，城市改革方向从城市管理向城市治理转变。城市管理以官僚制为依托，主张集权、强制、规范，现代城市治理则强调分权、参与、法治。城市治理的理论基础是治理理论，是治理理论在城市的运用。纵观近几年城市治理的研究文献，对城市治理战略研究的主题和工具增加，既有对本土经验的总结探讨，也有对国外理论及经验的引介，同时还引入不同的理论进行分析。本文对我国近几年来的城市治理战略进行梳理，以期对城市治理提供借鉴和参考。

【关键词】城市治理战略；多元主体；治理工具

随着我国经济的高速发展，城市化进程加快，公民社会的发展和公民价值取向的多元化带来越来越多的社会问题，城市治理模式对于解决这些问题具有越来越关键的作用。为了实现有效的城市治理，使得城市治理模式适应当地政治、经济、社会的发展，我国学者从各个方面，多种路径进行探讨分析，探求适合城市发展的治理体系，具有重要而紧迫的意义。

一、城市治理战略研究的三维论域

国内城市治理战略方面的研究主要围绕治理主体、治理客体和治理模式和与评估，形成三个方面的主要研究领域。

（一）治理主体：公私合作共同治理

在治理主体方面，初步达成“多元主体合作共同治理”的研究共识，但是对不同主体的角色定位尚待理清。在对治理理念的界定方面，刘建平认为应从市场化、公共性和制度创新等方面阐述了城市治理转型的基本理念，提出应强化城镇化的市场驱动机制，完善城市公共服务体系；加强制度建设和创新，更加重视人的城镇化，引导城镇体系健康发展，走内涵式城镇发展道路[1]。

曹海军、霍伟桦提出运用协作式治理的理论框架来构建优良的城市治理体系和理顺新型的城市群府际关系，将有助于实现国家治理体系的完善与优化。借助制度变迁与路径依赖理论，按照权力的转移方向来诠释协作式治理制度构建的理论逻辑，根据问题属性、资源分配、权责分担以及不同主体特性等要素，可以建构出与之相配合的协作式治理水平坐标体系，最终形成一个以“人的城镇化”为本、多主体共同治理、包容性强的城市群公共治理体系[2]。王蒙徽认同推进以社区治理为基础的城市治理，把社区治理放在城市治理的大框架中，构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系[3]。李锦文认为西方“参与式治理”思想为当前实现城市的有效治理提供一种新的思路，通过对国外在集体实践参与式治理的一些措施上面，尤其是美国和英国的城市志愿服务机制，引进城市志愿服务体系，本着共治共享、多元参与、以民为本的理念，建立健全参与式治理体系成为应对城市治理困境的根本出路[4]。

另一方面，学界尚未研究界定不同主体在城市治理中的角色和职责，对多元协同参与治理也要謹慎，例如张衔春对比西方治理和我国城市模式，我国需一方面加强对协作型治理及其实施路径的研究，另一方面加强对差异化城市治理模式价值的分析，促进治理研究向纵深化发展。认为首先要探索协作型治理模式在中国实现的可能性及方式与方法，特别关注政府与市场关系及有效公共参与的实现路径，使得协作型治理模式可以在中国实现，成为治理过程中的新常态；其次，要重视城市治理价值研究，一方面将其作为推动治理理论微观化的推手；另一方面作为检验地方治理模式是否符合“善治”标准的重要工具。[5]孙彩虹总结了城市政府层面的公民参与研究的缺陷，主要运用案例分析和文献研究方法，以80多个有代表性的案例为基础，对城市政府层面的公民参与状况进行全面评估。提出了实现城市政府治理中公民参与规范化、法治化的可行路径；在城市管理向城市治理转型的形势下，公民参与在政府管理中经由参与式行政转向合作式治理的发展方向[6]。

（二）研究客体：抽象与实践兼顾

在研究对象上，出现“面上治理”和“具体领域治理”的理论分野，“面上治理”的研究占据主流。“面上治理”就是从探讨一般治理模式，不具体某一城市的治理模式。城市治理领域发生了三次范式转换，即传统区域主义、公共选择理论学派和新区域主义。曹海军通过借用瓦利斯·阿兰的经典类型学回顾和分析城市治理理论，以及结合我国学者对城市治理理论的研究分析得出，在区域协调发展和城市治理模式创新的研究中，逐渐完成了从不自觉到自觉、从零散到系统的发展过程。有关当前城市多中心治理中的政府自身建设、民间组织及企业与政府良性互动参与治理、以及结合新区域主义理论与中国统筹区域发展背景对城市治理进行研究等问题，国内学术界尚缺少深入的系统性研究[7]。张晨对新型城镇化背景下的城市治理的复杂性和转型动力进行分析，推进新型城镇化的战略进程中，城市治理的转型必须坚持服务、合作和治理的基本原则。从过程上以标准化推动全程化管理，在功能上以数字化实现系统化，在结构方面以制度化促进多元化，是加快实施新型城镇化战略的基本路径[8]。孙永正、王秀秀认为中国城市治理的现代化应与城市化的转型同步，必须在治理主体、治理目标和治理空间三个维度全面实现战略转型，这也是新型城镇化赋予城市治理转型特定的要求。基于新型城镇化的城市治理战略转型的着力点在于确立人本理念和城乡一体的公平理念、开放户籍登记制度、建立财政、用人单位和个人三方分担“农民工市民化成本”机制，鼓励多元主体共同建设城市[9]。

“具体领域治理”一般是针对国内某一特定城市典型治理模式进行研究，总结其治理经验。陆小成基于对“兰州蓝”的治理经验进行考察，认为碎片化是城市治理中的一大难题，在探讨城市低碳发展的过程中提出城市空间网络化治理，城市发展应以空间网络化为要求加快公共治理嬗变，整合城市空间治理资源，以治理主体的多元化、治理客体的协同化、治理结构的网络化、治理能力的现代化为重要路径等[10]。还有刘功润对沈阳模式、上海模式、江汉模式的总结，这种分析方式有利于治理理论与现实的接轨，促进治理理论的本土化[11]。

（三）治理模式：理论与工具交叉使用

在城市治理模式和过程的研究上，国内学界集中讨论了城市治理工具。有关城市治理工具，主要集中在三个方面的谈论：治理机制、技术工具、法制化。计永超、焦德武在梳理城市治理现代化理论的基础上，结合实践论述了推进城市治理现代化的科学价值，认为城市治理现代化是国家治理能力现代化的基础，提出城市治理现代化的路径构想：创新思维，重塑城市与政府、社会、市场之间的关系；依法治理，在治理要素和治理方式上转变思路；发达国家重视治理主体的多元，强调民主、开放、包容、互动，注重公共服务和产品的供给，合理借鉴，让先进的城市治理经验为我所用；确立一套科学的城市治理现代化的评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性。[12]梁丽认为技术在城市化的进程中一直扮演着重要角色。城市在信息技术的作用中不断变革，塑造着新的城市生活。城市物理空间和信息技术的互动，为城市的持续发展变革提供着动力。在城市化进程中，“城市病”与其他城市问题集中爆发，给城市治理带来严峻挑战。但依托以大数据为核心的新一代信息技术建设智慧城市，能够为治理“城市病”带来新的技术路径和有效手段。推进智慧城市建设，有助于完善城市治理体系，提高城市治理能力和发展质量，提升城市幸福指数，解决城市发展难题[13]。通过对智慧城市在城市治理中的运用进行反思，张丙宣、周涛提出未来的智慧治理应该用人本主义、智慧心智和新的想象力弥补纯粹的技术管理主义下的智慧技术治理的缺陷，开发更安全的技术，让公民参与到智慧治理过程中，培育社会企业家，让社会机制在城市智慧治理中发挥基础性作用，实现包容性治理[14]。朱未易认为城市治理的关键在于良法善治。在战略回应上，用法治思维分析城市治理的现状与问题，用法治规则保障城市治理的私权与公权，用法治方式解决城市治理的矛盾与诉求，用法治指标评价城市治理的效能与成果；在完善路径上，要从物本向人本转型，完善城市治理法治的能动机制；从官本向民本转型，完善城市治理法治的主体机制；从政策向法制转型，完善城市治理法治的规则机制；从无限向有限转型，完善城市治理法治的分担机制；从战术向战略转型，完善城市治理法治的统摄机制。[15]

二、研究路径与方法

国内学界对城市治理战略的研究，遵循了“参照一借鉴”、“抽象一推导”、“经验一反思”三种研究路径。

（一）“参照一借鉴”路径：参照西方城市治理理论提出可供中国借鉴的经验

“参照一借鉴”路径即在参照或演绎西方城市治理理论的基础上，评估中国城市治理实践，提出借鉴的路径。这种路径的研究，重点在于强调仿照西方城市治理理论，分析中国城市治理不足，提出改善对策。韦如梅从新加坡城市治理经验入手，新加坡公民广泛参与到城市生活、市镇管理、环境卫生等各方面的决策和执行之中，公民参与城市治理的经验给我们提供了重要借鉴。新加坡政府创造各种条件和可能，使公民能够自觉、有序、全面地参与到城市治理之中，并在此过程中积累了丰富的经验：建管分离、完善的沟通机制、全面立法以及高素质的法纪执行和监督稽查队伍。基于此，他认为加强中国城市治理创新，提高公民参与效能，应着重从提高认识、培养公民素质、建设公民社会、健全参与制度等方面入手[16]。安建增、何晔从研究美国城市治理体系中的社会自组织出发，认为社会自组织是美国城市治理体系的重要组成部分，促进了城市治理绩效的提升，它与美国城市政府之间有“参与—互动”和“合作—替代”两种关系模式。同时，社会自组织也为美国城市治理带来了一些风险，要规避这些风险，就需要完善城市治理制度，发挥城市政府的“元治理”角色，培育兼具主体意识和公共意识的“好公民”[17]。

（二）“抽象一推导”路径：在已有城市治理理论基础上推导出新的理论范式

在对既有城市治理理论进行归纳和演绎的基础上，部分学者力图进行理论更新，发展出新的分析维度甚或评价指标。吴胜从生态城市治理理论出发，根据治理理论，生态城市治理是多元主体之间的合作，既包括权力主体，也包括非权力主体，如非政府组织、市场公司企业。生态城市治理在赋予了权力主体更多公共责任的同时，也授予了非政府组织等非权力主体更多的生态城市治理权限，拓宽了生态城市治理的视域。通过对非政府组织参与生态城市治理的价值结构和价值量化的分析，提出了“善治型”参与模式，并进行了该模型内涵、优势和构建前提的分析[18]。张福磊认为对当前城市治理研究问题的反思应上升到哲学的高度，聚焦对研究路径的梳理和考察。城市治理研究的传统路径有着自身的应用边界和局限，未来城市治理研究的发展应当加强方法的规范化，主动回应城市发展，并顺应和利用大数据发展的趋势，从而实现城市研究的创新。作为一种新的研究路径，建构主义可以为城市治理研究带来新的视角、方法和工具。[19]

空间治理源于治理和城市治理，空间治理是对（城乡区域）空间资源、要素的使用、收益、分配的系统协调过程，是比城市治理更为广义的概念。根据治理理论，这个协调过程充分体现政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求，又要在公共利益、部门利益和私人利益之间进行协调，还要统筹政治、经济、社会、生态、技术等等的关系。事实上，城乡规划本质上是一个极其复杂而又敏感的空间治理活动。[20]

（三）“经验一反思”路径：在已有城市治理经验基础上反思治理变革的思路

蒋俊杰以上海市长宁区社会管理联动中心为例，运用整体性治理理论，分析长宁区的跨界社会问题治理模式和实现路径。运用整体性治理理论对长宁区社会管理联动中心的改革实践作了初步的理论分析和评价，发现跨界社会问题的整体性治理涉及体制、机制和技术等多个层面，是一项极其复杂的系统工程。因此，健全部门间、层级政府间和社会主体间的协调配合机制，实现跨界社会问题的整体性治理模式需要战略层面的系统规划和顶层设计[21]。胡刚通过对新时期广州城市治理转型实践的深入分析与思考，阐明其理论价值和现实意义，并针对其不足之处加以提升完善。广州作为综合性的门户城市以及外来务工人口的聚集地，城市结构更为复杂，城市利益更为多元，单纯依靠政府部门进行管理效果欠佳。广州的治理经验对全国大大小小的城市治理有极大的借鉴意义。广州市政府牵头成立了首个公众咨询监督委员会（简称“公咨委”），为民众参与城市治理搭建了一个良好的平台。此项举措极大地推动了整个同德围整治工程的开展，因而广受社会好评。这一新型的政民互動模式也被专家学者命名为“同德围模式”。开启了广州市全面推行多元主体协同合作的城市治理新时代。从根本上保障民众在城市公共事务上的知情权、表达权、参与权和监督权，其直接推动了城市管理的民主化进程，更增强了城市管理的合法性基础[22]。孙永正、王秀秀通过对传统城市治理模式进行反思，中国城市治理的现代化应与城市化的转型同步，必须在治理主体、治理目标和治理空间三个维度全面实现战略转型，这也是新型城镇化赋予城市治理转型特定的要求。在以人为核心的新型城镇化背景下，城市治理进行三维战略转型：在治理主体上，应由一元治理向多元治理转型；在治理目标上，应由唯GDP目标转为人本化目标；在治理空间上，应由城乡分割转为城乡统筹。[23]

三、结论与展望

通过对近几年文献资料的梳理我们可以发现，学术界对城市治理战略进行了较全面和系统的研究。相当一部分的学者研究了城市治理的机制、模式、路径，对城市治理中存在的问题及原因进行了剖析，并且得到一些有价值的成果。同时，也存在一些不足，例如，一些研究缺乏整体性，城市治理机制和治理模式的研究还需进一步深入。研究上多采用定性研究，而定量研究用的较少，实证研究更是寥寥。从趋势看，不但要重视城市治理的理论研究，更要注重对城市治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。

【参考文献】

[1] 刘建平，杨磊.中国快速城镇化的风险与城市治理转型[J].中国行政管理，2014，04：45-50.

[2] 曹海军，霍伟桦.基于协作视角的城市群治理及其对中国的启示[J].中国行政管理，2014，08：67-71.

[3] 王蒙徽. 推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践[J].社会治理，2015，04：19-21.

[4] 李锦文.参与式治理：后城市化时代的城市治理轉型研究[J].成都行政学院学报，2015，01：69-73.

[5] 张衔春，单卓然，许顺才，洪世键. 内涵·模式·价值：中西方城市治理研究回顾、对比与展望[J]. 城市发展研究，2016，02：84-90+104.

[6] 孙彩虹.公民参与城市政府治理研究[M].北京：社会科学文献出版社.2016

[7] 曹海军，霍伟桦.城市治理理论的范式转换及其对中国的启示[J].中国行政管理，2013，07：94-99.

[8] 张晨. 新型城镇化背景下的城市治理转型：缘起、动力与路径[J]. 上海行政学院学报，2014，06：36-43.

[9] 孙永正，王秀秀. 基于新型城镇化的城市治理战略转型[J]. 党政视野，2016，05：31.

[10] 陆小成. 城市低碳发展的空间网络化治理路径研究——基于“兰州蓝”的经验考察[J]. 中国行政管理，2016，08：76-80.

[11] 刘功润.共同体视域下的中国城市社区自治[M].吉林人民出版社.2014，98-105.