俞国潮

【摘 要】1994年分税制改革，地方政府财、事责任不匹配，2008年“救市政策”给地方财政带来较大压力，两者共同作用导致地方政府融资平台快速发展，同时各平台公司页面临诸多问题，本文在探讨城市建设资金保障方式及未来发展方向。

【关键词】税制改革；融资平台；城市建设；资金保障

1994年分税制改革后，地方政府财权轻、事权重，两者并不匹配；旧预算法也限制了地方各级政府不得以任何形式举借任何债务，但地方政府却需要每年投入大量的公益性项目建设资金，财政性资金已是渐显疲态。尤其是2008年“4万亿”救市政策，地方政府需要筹集较多配套资金，就更是捉襟见肘。于是从2009年起，地方政府融资平台作为代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体进入快速发展的状态，一时间，银行贷款、信托融资、城投债的规模均大幅增长。长兴城市建设有限公司为主的融资平台公司的成立为加大建设系统融资力度，拓展投融资渠道做出了巨大贡献。

一、目前建设系统资金保障的现状

（一）财政性资金保障。目前建设系统财政性资金只能保障机构正常运转及初步的市政、园林等维护保养工作，以建设系统2017年预算为例： 2017年建设部门支出预算安排1.48亿元，其中基本支出预算0.62亿元，项目支出预算0.86亿元，项目经费主要用于园林局、环卫处、路灯处等日常维护养护及专用设备购置。所以，建设系统的财政保障资金只是基础性的，大量的城市建设资金必须由融资平台公司资金来保障。

（二）融资平台公司资金保障。建设系统承担的大量城市建设任务所需资金基本由融資平台公司解决，以长兴城市建设有限公司为主的融资平台公司是城市开发建设的主力军，自成立以来，已累计投入资金115亿元，先后实施城市路网、市政公用、城市有机更新、住房保障等重点工程项目，形成较为完备的城市基础设施体系和住房保障体系。

（三）平台公司现面临的主要问题

1.财务风险较大，具体表现为：

（1）存在较大的现金流风险；为操作融资业务，平台公司另外包装了一套融资用财务报表，其融资主营收入主要包括土地出让收入、政府BT回购收入和财政补助，其中土地出让收入为以已农转土地出让给其他平台公司，扣除税费后并全额返还土地出让金的办法来实现主营业务收入。

（2）存在资产缩水风险；平台公司资产组成部分中的土地资产全部为融资用土地证，面临着被政府收回的巨大风险；公益性工程不具备变现能力，在资产评估中无较大意义。

（3）偿债保障机制有待完善；随着城市建设的大力推进及存量贷款的还本付息，平台公司总体负债额度节节攀升，但总资产量在近几年却基本无增长，且资产多为虚的资产，如果将虚的资产剥离，以真实的资产来计算负债率，负债率将高的十分惊人，抵御债务风险的能力很差。

2.造血功能严重不足，就现阶段而言，长兴城建公司几大全资子公司均缺乏经营性项目且资产收益结构较为单一、收益项目较少、自身的造血功能不强；最大的资产在于回龙山土地，但是由于农转指标不足，尚不具备挂牌交易的条件，且近几年四五线城市的房地产市场均不景气，因此土地资源目前的变现能力较差。

3.组织机制还需完善、组织运行机制导向尚不完全清晰。长兴城建公司的运行机制，项目管理目标、公司如何运营以及运营方向、业务管理目标等很多目标均不完全明确，相关具有导向目标的机制发展尚不健全。

二、城市建设资金保障的探索研究

站在全国范围内来说，经济下行压力非常大，同时也是政府投资基础设施建设的最好时机。然而地方政府基建投资的资金来源，仍然高度依赖于地方政府融资平台的融资功能来解决。但此类公司大都不具备真正意义上的市场经营主体地位，缺少自营收入和盈利来源，导致债务高企，背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。

政府融资平台公司必须积极应对新形势、新变化，实行政企分开，完善法人治理结构，使公司成为独立的市场经营主体。要努力扩大经营性项目规模，增强企业盈利和偿债能力；要积极构建经营性的政府融资平台，创新市场化融资途径，促进企业从投融资平台建设、项目建设经营到内部管理全面转型，加快向城市运营商的发展目标迈进。

三、建设系统资金保障的解决及未来发展方向

目前地方政府财权与事权不匹配的现状未得到根本性改变，建设系统资金保障是不可能由财政统一解决的，在这样的现实背景下，融资平台公司必须持续加大融资，承担起地方政府稳增长、促投资和解决城镇化资金短缺问题的重任。

在现行状态下，融资平台公司可立足以下几个方面进行着重发展：

（一）扩大融资资产规模，不断增强资本实力。依托政府在充实优质资产等方面的支持，利用土地开发、特许经营、城建配套设施、市政道路等资源，以多种方式变资源为资产，不断扩大融资平台净资产规模，提高投融资能力，降低企业负债率。

第二可向上争取土地农转指标，尽快将城市西区的已征回龙山地块以合规的方式注入长兴城建，充实城建资产。中心广场商业街地块、文化馆和艺术馆资产也应和国土部分充分协商，争取以最小的代价使资产合规化，不留后遗症。

第三可由县政府统筹协调相关部门，对全县土地、房产、股权等国有存量资产和项目资源进行全面摸底排查，建立统一的台账，为国有存量资产资源的有效整合和充分利用提供依据。将已经明确的经营性资产和经营性权限注入长兴城建公司，进一步把长兴城建公司做实做大。如由县国资办牵头，对全县200余家国有企业股权关系进行清理，剔除无经营性现金流和股权已并入各大平台公司的国有企业，挑选合适的企业，以合规的方式将股权划转给长兴城建。包括全县的停车场、停车位资源，民政部门所管辖的殡葬行业等。

（二）创新融资方式，拓宽市场融资渠道。改变以银行资金为主的传统融资模式，大力推进市场化直接融资。建立城市基础设施建设股权基金，发行企业债券，尝试采用金融租赁、信托基金、上市等多种方式直接融资，加快金融创新步伐。如发行企业债、公司债等债券，不但具有数额大、期限长、利率低的特点，而且通过发行债券，不仅能够解决资金缺口问题，也能够改善企业资本结构和优化企业治理结构。

（三）强化融资平台公司的资本运作和资产经营。发挥国有企业在利用土地资源、政策资源、市场资源和企业资源、项目资源等方面的优势，盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活无形资产，实现城市资产资源资本化。如中心广场商业街项目和东鱼坊街区项目，应积极培育，完善商业业态，将资产最大化。

（四）加大新建项目自身资金平衡能力，力争新增项目不增债。对新建项目在前期准备阶段重视资金平衡测算，对项目的收益进行封闭运作，力争项目建设能够自求平衡。并可以采用PPP（公私合营）模式，使用政府与社会资本合作模式，充分运用社会资本与民间资本做项目融资。

（五）完善法人治理结构，建设专业化城建团队。建立政企分开，产权明晰，管理规范，风险可控的现代企业管理制度，同时根据不同项目组建专业化的下属公司，形成集团化的组织运行体系。不断健全完善公司各项制度，改革薪酬分配制度和绩效考核办法，强化激励机制和竞争机制。大力引进培养高素质金融、工程和管理人才，充实加强投融资、项目开发、工程建设管理、资产运营等方面的技术力量。优化人才结构，发挥人才作用，为公司可持续发展提供智力支持和团队保障。

【参考文献】

[1]魏金燕.地方投融资平台风险防控[J].经营管理者，2010（14）.

[2]刘尚希等.政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002（5）.