梁发芾

中国和西欧的财政史有很多不同，最明显的一点是，中世纪以后的欧洲国家经常通过举借债务以应付战争等不时之需，而中国则不是这样。中国周朝末代国王周赧王姬延曾因无力偿还债务，只好躲到债台上去，成语“债台高筑”由此而来。周赧王之后，历代王朝（皇朝）视举债为畏途，举债成为财政禁忌。直到晚清，在財政困局和外来影响下，这一禁忌才被彻底打破。

晚清政府的外债

和历史上的情况一样，清朝早期和中期的战争经费靠的是历年的储备。但几次战争逐渐耗尽了家底，到太平天国战争兴起后，清政府已没什么积蓄，筹集战费只好靠地方加收厘金和向外国举债了。1853年，江苏巡抚杨文定要求上海道台吴健彰借用外国船只，因为事涉外交，他亲自给咸丰皇帝打了报告，咸丰同意了雇船的做法。从有关资料看，吴健彰雇佣外国船只的费用，由江海关用关税担保，是向上海的洋商借的。在1855年和1856年，江海关分别从关税中扣除了这项借款，本息为12.7728万两。这是中国政府对外借款的第一宗，是中国外债史上的处女债。

据不完全统计，1853～1872年间，清政府举借外债19笔，总额536.1432万两，主要用于镇压太平军的军事支出。与清政府平息太平天国战乱所耗费的数万两军费相比，这些借款并不算多，但举借外债，为清政府财政打开了一扇大门。从此以后，每遇突发事件，需款孔亟，传统加税等办法缓不济急，举借外债就成为清政府的选项之一。

太平天国之后，左宗棠经营西北的战争，外债发挥了更大作用。

1865年，中亚浩罕国军事头目阿古柏，在外国势力帮助下率兵侵入中国新疆并自称为汗。1871年，沙俄出兵占领新疆。同时，太平军残部捻军与陕甘回民也联合作乱。1875年，清廷命令左宗棠为钦差大臣，督办陕甘军务，负责收复新疆事宜。但西征军的经费却没有保障。西北经济落后无法就地筹饷，而负有协饷义务的江南各省，经太平军之战再加上清政府中央权威下降，都以入不敷出为理由，没有积极响应中央指令及时向西征军提供经费。左宗棠被迫通过胡雪岩向外国借款。左宗棠论证说，“闻外国每遇兵事，贷兵饷于众商，指税项归款，商情乐从，事亦易集，中国亦曾仿照行之，未为失体。”如采用外债，“与其入秦后，因待饷之故，于是牵掣，坐失机宜，曷若筹借巨款，一气贯注。”他还说：“窃惟从前江苏沪吃紧时，曾有官督出印票，督抚加印，向洋商借银充饷成案。臣在福建时亦行之，事赖以济。”左宗棠建议，各省如果拿不出给甘肃的协饷，那么就应为举借外债提供担保。他要求清廷命令应协省份加盖关防的海关印，这些由应协省份担保的外债，将来就让这些应协省份负责偿还。

1875～1881年，西征军共耗饷5237万两白银，其中6次西征借款达到1595万两，占全部西征军事开支的25%左右。西征借款期限一般不长，年利率10%左右，在当时的西方债市上属于较高的利率，但与当时中国的利率相比，相对还算较低。虽然西征借款受到舆论批评，被指为饮鸩止渴，但此款有力地支持了收复新疆，平息回乱，粉碎国外势力分裂新疆的图谋，维护了国家领土完整。如果没有来自国外的借款，取得西征胜利几乎是不可能的。西征借款的意义要实事求是地评价，不能轻易否定。

如果说西征借款是清廷为弥补军事开支的不足，主动向国外借款的话，马关条约和辛丑条约签订后，清政府为了偿付巨额赔款而不得不举借的外债，则是被动的借款，也是十足的耻辱性借款。

甲午战争结束后，中日签订《马关条约》，中国赔偿日本战费2亿两，赎辽费3000万两，以及承担日本驻威海卫屯军费150万两，总数是2.315亿两。日本还对偿还期限提出极为严格的限制。在短期内，清廷无法筹措这么多的银子，因为当时清朝全年的财政总收入还不到1亿两白银。

巨额的赔偿无力筹措，清政府就向洋人举债。这些外债都是长期借款，期限在三四十年。1894～1898年，清政府所借的战费和赔款借款，总数达到3.5亿两，比甲午战争之前外债总额还要高出6.6倍。至1900年，外债每年的本息偿付为2490万两，成为以后每年的财政负担。

甲午战争赔款的沉重负担刚刚开始，1900年，义和团事变引发列强干涉，接着签订的《辛丑条约》规定，中国向八国赔偿4.5亿两白银。清政府无法筹集这么多钱，赔款就转化成为借款，必须在39年之间还清，年息4%，连本带利要偿还9.82亿两，光利息就超过本金了。

为《马关条约》和《辛丑条约》赔款举借或转化的外债，成为中国人民长期的沉重负担。这些赔款演变的外债，对于中国没有任何好处，是人民的深重灾难。

在大清举借的外债中，还有一种，就是为举办实业，尤其以修建铁路为主而举借的外债。

晚清中国修建铁路曾经一波三折。起初，修建铁路遭到中国人的强烈反对，1876年以英国怡和洋行为首的英国资本集团修建的吴淞铁路，第二年被清政府赎回，接着拆毁铁轨、铲平路基、推倒车站。甲午战争战败后，洋务派认为战争失败的一个重要原因在于交通不便，军队征调迟缓不易，于是痛下决心，兴建铁路。但修建铁路需要巨额资本，国内资本有限，而且国内对于投资铁路也缺乏信心，于是，大规模举借外债修建铁路便成为优先选择。到1911年末，中国国土上共建成铁路9618.1公里，除外国直接投资的以外，中国自建铁路5858.4公里，其中依靠外债建设的铁路总里程达到5192.78公里，占中国自建铁路里程的88.6%。为修建铁路举借外债3695万两，早期往往以路权作抵押，后来国内开展赎回路权的运动，但赎路权的经费又没有着落，于是仍然举借外债赎回路权。这种借款往往以厘金或土地税鸦片税等做担保。

甲午战争结束到清朝灭亡的十多年时间，是中国铁路建设从起步到快速发展的时期。当时修建的铁路，多成为后来中国铁路的主干线，为中国经济发展和进入现代社会奠定了基础；这些铁路也成为日后中国重要的国有资产，在国家建设中发挥了长久的作用。

晚清的各类外债，总数达到13.8亿两库平银。其中以赔款借款或赔款转化成的外债为最大宗，总共7.7亿两；各种实业借款总数4.7亿两；海防、塞防及其他军事用途的借款总数6490万两。（马金华《外债与晚清政局》，社会科学文献出版社2011年版）由此可知，晚清外债中压迫中国人民最为沉重的，当属对外赔款所转化或举借的外债。这种外债突出体现出清政府的腐败无能、颟顸自大。晚清实业外债总数不足赔款外债的一半，但是这些借款兴办的实业，有利于中国走向现代社会，也为中国积累了国有资本。

晚清外债的年利率是逐渐降低的。早期一般在10%左右，后来逐渐降到4%左右，而同期国内钱庄的利率在9%～20%，而国际市场上英国统一公债的利率则只有2.5%。所以，早期10%的利率与国内借款利息相比不高，但高出英国国债利率很多，从国际上看属于高利率。这与中国在国际债务市场上尚未形成一定的债信有关。由于晚清外债从未发生违约事件，债信相当可靠，风险大大降低，又加上晚清外债有关税、厘金、土地税等做担保，而且国外对华放贷者竞争激烈，所以晚期的借款利率逐渐下降。

晚清朝廷和地方政府的内债

晚清政府对内正式发行公债，要迟于外债。

随着西方公债思想和制度的传播，面对现实紧迫的财政压力和举借外债带来的实效，主张举借内债的声音也多了起来。1880年，郑观应在《易言·论借款》中介绍了西方的国债制度。1883年，钟天伟在《扩充商务十条》中也小心翼翼地说：国债之法创自欧洲，实开千古未有之局。不敢谓永无弊端，而总觉有大利，而无大弊。”1893年，郑观应在《盛世危言》中介绍西方国债制度后说：“苟能施以大公，持以大信，试借民债以给度支，诚一时之良规，即以保万世无疆之盛业，较日前之开捐例以鬻爵，设重卡以病民，其利弊得失之相去，有不可以道理计”，认为发行公债胜过卖官鬻爵和设卡征收厘金。

1894年8月9日，户部上奏《酌拟息借商款章程折》，认为“息借洋款，多论镑价，折耗实多”，就是说，因为西洋实行金本位制，中国实行银本位制，如果金银比价发生变化，就会出现汇率风险。如果英镑汇率上涨，则需要偿还更多的本息。这就是晚清外债中让中国人非常吃亏的“镑亏”。因此，户部认为，“因思中华之大，富商巨贾岂无急公好义之人，若以借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自亦乐于从事”，于是提出“息借商款”的建议。户部提出，借款利息7%，发给印票，每张印票金额100两，由户部遴选委派廉干司员亲自办理，不许胥吏经手。此次借款得以实行，筹集资金大概1100万两。

“息借商款”是中国历史上第一笔正式国债。它虽然在执行和操作中出现很多问题，但总体上看具有划时代的意义。中国历史上，朝廷只向皇帝负责，而皇帝只向上天负责，不向其他任何人和事负责。而发行国债则意味着朝廷不得不放下身段，与自己的臣民订立借据，承诺遵守契约。从此开始，朝廷与自己的债东，不仅仅是君臣贵贱的关系，而且也是平等的债权人与债务人的关系，朝廷要向债权人负责，按照约定还本付息。这种关系的出现，具有颠覆和消解两千多年皇权专制等级秩序的潜在意义。

清政府第二次发行的公债，是1898年为偿还甲午战争的赔款发行的“昭信股票”。明明是债券，却取名为股票，说明当时朝野尚不能正确区分债券和股票的关系。“昭信股票”章程比“息借商款”完善，不但规定了借款用途、筹款数额、债券面额、借款期限和利息、偿付方式、公债发行机构，还规定禁止强行摊派，允许流通等。昭信股票筹集的资金数目不甚确切，大概有1000万两之多。

清政府第三次发行的国债，是收赎京汉铁路公债。此次公债由交通银行承售。由金融机构承销债券，比动用官员胥吏以行政手段发行更显优点，是公债发行迈向正规化的一步。

清政府最后一次发行的国债，是“爱国公债”。武昌起义后，各省纷纷独立，清廷财政极为困难，连日常开支都成为问题，而这时候西方列强多认为清廷无法维持，所以不愿借款给清廷。清廷只好诉诸人们的爱国感情，发行“爱国公债”。这次爱国公债带有强迫借款的性质，如其章程规定：“凡有下列各项资格者，对此项公债票皆应负购买之义务：一王公世爵，二京外大员，三京外各衙门官吏，四凡就公家职务者”“有购买此项公债票之义务而不尽力购买者，应由度支大臣及各省督抚切实调查奏请议处”。此次公债交由大清银行办理，购买者主要是王公亲贵和官吏等公职人员，共募集了大概1160万元资金。

晚清国债借鉴西方国债发行方法，逐渐向国际先进做法靠近，但执行中仍然走样变形，难逃南橘北枳的宿命。前两次由政府官员主持发售的公债认购，往往变成了官员和富商的报效和捐纳。一些大臣、官员和富商囿于传统思维定势和路径依赖，不能适应做国家债权人这种身份的转换。“昭信股票”发行时恭亲王奕訢拿出2万两白银，却表示是报效，不领票据，下面的王公大臣们心领神会，纷纷纳上银子，却“再三陈恳，不愿领票”。上行下效，官僚队伍被整体裹胁其中，各地官员或腾挪公款，或向富商通融借垫，或“认借”份额，表达忠君爱国之情。公债的发行和购买，从一种出于自愿的市场投资和交易行为，蜕变为一场被裹胁的集体报效秀，成为表达忠心，效忠皇家的道德竞赛。这种情况下，朝廷对于大家的“急公奉上之诚，深堪嘉尚”，便顺水推舟“照章核给奖叙”，或者给予增加科举名额的奖励。梁启超评价为“‘昭信股票式之公债实则卖官也”，可谓切中肯綮，一针见血。

对老百姓，则由自愿认购蜕变为强迫缴纳，实际上无异于一种税收。虽然“昭信股票”的上谕有“不准稍有勒索”，章程有“倘各州县印委及经手劝集之人有借端扰累勒掯，准人告发。或别经访闻的确，即分别治罪”，但在实行中都成具文。敲诈勒索，强行摊派，借机谋取私利成为家常便饭。同时，一些官员和文人制造忠君爱国的舆论，不断强调、宣传朝廷开办公债还本付息是对百姓无尚的恩德，食毛践土、渥荷皇恩的老百姓必须激发天良、踊跃集资，共纾国难。购买公债就这样被改造成百姓报答朝廷浩荡天恩的强制性义务。

宣统年间，政府还准备发行中国第一份有奖式公债“劝业富签公债”，但由于反对意见很多，没有实行。

除了朝廷发行以上数种公债外，地方督抚也摩拳擦掌开始发行地方公债，以解决财政困难。

1904年，直隶总督袁世凯以北洋军费不足为由，上奏拟于其所管辖的直隶省开办公债。直隶公债于1905年4月开办，同年12月止，拟筹集资金480万两。这是中国第一只地方公债。

袁世凯对直隶公债大张旗鼓宣传，夸耀说在短短半年筹集了480万两，取得晚清公债发行破天荒的成果。宣传彰显了袁世凯的政绩和能力，引起众多的赞颂和效仿。但事实上并没有取得如此成绩。袁世凯采用的办法，第一仍然是老套套，就是向各县摊派强借，把他管辖的县分为大中小三等，大县必须筹集24000两，中县18000两，小县12000两。所以，袁世凯公债实际上成为强制公债。第二是偷偷地与日本正金银行签订合同，举借300万两，但对外保密。

袁世凯公债是中国历史上第一只地方公债，而“公债”一词之使用，也始于这次直隶公债。此后，地方督抚纷纷上奏朝廷，请求举办公债。至清朝垮台前，还有其他地方公债获准发行。如湖广总督陈夔龙的“湖北公债”，安徽巡抚朱家宝的“安徽公债”，东三省总督锡良的“东三省公债”。这些公债都模仿直隶公债的章程，被梁启超讽刺为“袁世凯式公债”。

晚清无论国债还是地方公债，多以失败告终。这主要是因为在当时中国的现实条件下，公债发行的条件还不成熟。首先，政府还不是真正意义上的责任政府，没有建立和积累起足够的公共信用，不能做到取信于民。第二，缺乏成熟的资本市场，早期债券发行仰仗于敲诈勒索成性的官僚胥吏，投资者购买债券往往被弄成了捐款，极大影响了投资者的积极性。后來有所改进，交由银行发行，但由于现代金融机构也处于萌芽之中，承销公债的能力有限，也影响了公债的销售。第三，当时的中国仍然是一个贫穷落后的农业国，民间资金不足，无力支撑大量借款。第四，公债发行在技术上也存在问题，如面额太大，公债票面价值100两，而100两白银并不是一个小数字，一般人家是掏不起的，所以限制了购买。

晚清外债加重了中国人民的负担，而内债发行又屡屡失败。晚清政府将债务工具引入国内，打开了潘多拉的盒子，无数诱惑和烦恼由此而生。对于处于财政重压下的清政府来说，举债的魅惑是巨大的，但带来的后果是复杂的，有成功有失败，不能一概而论。而清朝结束后，无论北洋政府还是南京政府，都非常倚重于举债，并屡屡帮助政府渡过难关。债务财政对中国政治的作用越来越大，债务工具也逐步得到完善，这个过程有进步意义，不能一概否定。

（作者系财税史学者）