一、城市消长及运作

我国自从改革开放以来，发展社会主义市场经济，使得产业效率提升，进而快速地提高人均所得。就城市发展而言，城市经济随而提供大量的工作机会，人口大量涌入城市，但也产生了许多城市问题。

有关我国城市成长的变化，可以从两个方面入手。其一为检视城市间的消长，其二为了解城市如何运作。首先，我们从城市间的消长方面来看，也就是探讨城市系统的变化。本文引用递增报酬（increasing returns）的概念来说明此现象（于如陵、赖世刚，2001）。

传统经济学皆认为报酬呈现递减的状态，然而直到最近，学者才提出其实递增报酬的现象亦同时存在，今举科技产品竞争为例。如果有两项科技产品A及B在市场上推出。起初看不出哪一项科技产品将会垄断市场，但是如果其中一项B因小事件，例如价格的降低，使得消费者倾向使用该科技产品。于是有关该项产品的质量及周边服务因成本降低而增加，此举将使得更多的消费者使用该产品，进而使得产品及周边服务的质量得以提升，如此循环不已。当有更多的消费者使用该科技产品，进而吸引其他更多的消费者来使用，最终B产品垄断市场，而A产品惨遭淘汰。这个产品的价值随用户的人数增加而增加的现象称之为递增报酬，也是系统学所谓的正回馈（positive feedback）。

城际间的竞争也是如此。我们可以将区位想象为互相竞争的科技商品，而居民在这些不同的区位从事选择。当某一区位因小事件的影响，例如居住或交通质量的改善，吸引人潮迁往该区位，而形成了聚集的情形。如果该城市人数远超过其他城市的人口，则因递增报酬的因素，使得该城市规模不断成长，最终垄断了区位竞争的市场。也就是说市场“锁定”（lock-in）了该城市成为最终的赢家。理论上我们可以推论，每一个区域或国家都会产生一超大型都会区，使得所有居民皆会迁往该都会区。但是实际上，我们却观察到许多大小不一的城市，其中必然有一都会区其规模远超过其他城市。例如，中国台湾的台北、中国的上海、韩国的首尔、日本的东京及美国的纽约等，皆为显然的例子。然而，为何唯一超大都会区没有在多数区域及国家形成，这是因为区位选择的不可逆性所造成的交易成本过高所致。不可逆性指的是，一旦你决定了生产或居住的区位，并采取了行动，则必须花费很高的成本才能改变这样的决定。你一旦迁往城市A，想要再迁往城市B，所花费的成本必然很高，除非迁往城市B所带来的利益远大于搬迁的不可逆成本。由于区位选择的不可逆性，使得城市的搬迁很困难，因而在一定区域或国家内形成大小不一的城市。

有趣的是，这些大小不一的城市并非毫无规律地排列，在统计上，它们呈现一种幂次法则的分布（于如陵、赖世刚，2001）。也就是说，将城市的排序及人口取对数分别作为y及x轴，其分布呈一直线，且斜率接近-1，这就是著名的Zipf法则。这个法则在时间上及空间上具有恒常性与普遍性（薛明生、赖世刚，2002）；也就是说，不论在哪个国家或区域或是在过去、现在及未来，这个法则都是存在的。至于为何会出现幂次法则的现象，到目前为止仍没有一个令人满意的答案。

一旦聚落或城市形成了，它的内部是如何运作的呢？已有许多学者尝试解释这个现象，同样地，目前仍没有一个令人满意的一统答案。笔者从组织理论建构了空间垃圾桶模式（A Spatial Garbage-Can Model），尝试解决这个问题（Lai， 2006）。

复杂城市系统可以视为一个看似混乱，却又乱中有序的系统。该系统主要由五种形态的元素所组成：决策者、问题、解决之道、决策情况及场所。这五种元素以近似随机的方式遭遇，其中决策者、解决之道及场所提供资源，而问题需要资源来解决。这四个元素在决策情况中遭遇，如果前三者所提供的资源恰好满足问题的需求，则决策便能制定，问题也获解决，否则没有决策产生，而问题继续存在。例如，问题如果是提供舒适的大众运輸系统，解决之道之一便是兴建捷运系统及所需之资金与土地，决策者包括政府及厂商，场所则为路线及沿线的土地，决策情况则为一连串正式及非正式的会议。

除了这五种元素的随机遭遇外，复杂城市系统尚包括一些结构上的限制，使得某些遭遇不能产生任何结果。这些结构限制构成了城市的制度系统，限制了行为，且包括四种类型：管道结构、解决之道结构、决策结构及空间结构。管道结构指的是问题与决策情况之间的关系。有些问题只能在某些决策情况加以考虑。例如，捷运系统的兴建只能在与交通有关的决策情况加以考虑。解决之道结构指的是问题与解决之道的关系。有些问题只能被某些解决之道来处理。例如，有些数据可以由计算机来处理，但是其他数据则必须由人工来处理。决策结构指的是决策者与决策情况间的关系。有些决策者只能参与某些决策情况以制定决策。例如，捷运系统兴建的官员无法参与环境影响评估的决策。空间结构指的是决策情况与场所间的关系。有些决策情况指能在某些场所发生。例如，购物的活动只能在购物中心进行。

城市复杂系统中的活动便以这种随机却又受限的形式而展开。资源的产生与消耗、问题及决策者在决策情况间游走以及结构限制对活动的影响，产生了错综复杂的现象。而复杂城市系统中人、事、物的发生，也因这种复杂的因果关系而难以预测。规划管理在这样的系统中会产生何种影响？解答这个问题，将有助于让我们知道何时应制定何种计划。

二、 设计与战略的规划管理方式

城市复杂系统中，决策者、解决之道、问题、决策情况以及场所不是既定的，而是突现的。我们不知道明天会发生什么问题，更不知道它们会在何种场合出现，这种因突现的特性而产生的不确定性，正是困扰着规划管理者的主要因素。而在这样不确定的世界，规划管理者必须能考虑决策在时间及空间上的相关性，进而拟定计划以采取行动。这也是规划管理的精义；因此计划其实就是一种决策在时间及空间上权变的安排。面对不确定性并考虑相关决策的规划管理，传统上的作法有两种：设计（design）及战略（strategy）（Hopkins，2001），兹分述如下。

设计同时考虑相关而确定的决策，并将其做以适当的安排。因此，在设计的过程中没有外在环境的不确定因素。设计也可视为一种最适化（optimization）的过程。最适化的过程指的是如何在线性规划管理问题上寻找最佳解。在都市土地设计的问题上，一般是无法找到最佳解的，因为可能的解答空间几乎是无限大，而难以一一尝试并寻找。因此设计便是退而求其次的方法，但其也隐含着最适化的精神。如果找不到最佳解，局部最佳解也可接受。设计的方法一般都是迭代的（iterative）或演化的（evolutionary）。两者都是尝试错误（try-and-error）的方法，只是传统的迭代方法不如新近的演化方法更具备系统性，如基因算法。设计的解答无法一次到位，除了问题的复杂性外，尚因为问题的未充分定义性（ill-defined）。未充分定义问题的本身，其定义也会随着解题的过程因学习因素而有所改变，传统数学演绎的解题法便不适用于解这类型的问题。

战略如同设计一般，也是考虑相关的决策，所不同的在于这些决策包括不确定因素。战略所追求的不是一次到位，而是且战且走，摸着石头过河的权宜措施。战略与决策分析有密不可分的关系；它最适用于当有许多决策者参与，且面对极大的不确定环境。具体而言，战略可以判定树（decision tree）加以分析。判定树包括决策点及机会点，而从决策点分出去的分支为决策的选项；从机会点分出去的分支表示决策后果的可能性。机会点也可表示决策情况所形成决策的不确定性，以表示决策的可能性。一个战略或一个计划可以判定树的路径表示，以表达决策的权变选择。

设计与战略方式的计划都会给规划管理者带来净利益，但两者适用的时机不同。设计如同综合性长程计划，一旦确定，则依照计划实施。战略则如同短程滚动式计划，其不断随着时间的演进而修正并制定。根据笔者的计算机仿真实验发现，以最适化为范型的设计规划管理，并不能解决更多的问题，虽然在资源的利用上它是比无计划有效，且带来系统的秩序（Lai， 1998）。虽然没有证据显示战略式计划要比设计式的计划来得有效，但是我们可以推论战略式计划在解决快速变动环境下所产生的问题，要比策略式计划来得有效。主要因为战略计划具弹性，且其制定的成本低；而设计计划较不具弹性，且其制定成本较高。从某个角度而言，战略计划介于渐进式无计划与蓝图式设计计划之间，也就是复杂理论所说介于混沌与秩序之间，故可兼顾两者的优点。

三、 应对快速变迁的环境

当都市面对快速变迁的环境时，随之而来的是大量的问题涌入都市内部，譬如失业、游民、犯罪、交通拥塞及环境污染等问题。这些问题的激增将影响都市内部功能的运作，例如公共设施无法发挥功能，交通流量超过道路的容量，游民无法寻找到适当的居留所，住宅及土地供给量不足以及水及空气污染的恶化等等。今假设在没有规划管理的情况下（参见图1） 。

图1（a）表示在没有规划管理的情况下，让复杂都市系统自行发展，且刚开始即有大量问题涌入时，系统的反应为何？我们可以看到，当问题不断涌入直到时间t时，由于系统无法负荷大量问题，而导致问题累积在系统中，使得系统的总效用或社会福利骤减至最低点z（Lai，2006）。一旦在时间点t问题停止涌入，系统便逐渐自行消化解决这些已涌入的问题，于是社会福利水平便逐渐回升到渐近水平u。此时规划管理便没有必要了。反观图1（b），当问题以一定的数量不断涌入复杂都市系统中时，系统无法解决并吸引这些问题，而该问题便一直随着时间以逐量增加的方式累积在系统中，使得社会福利水平随着时间逐渐的下滑，永无回升的机会。此时复杂系统的运作，因为这些问题的产生与累积，受到阻碍，甚至于瓦解，于是规划管理便有它的必要。当都市面对快速变迁的环境，问题的产生便层出不穷，使得都市发展的轨迹如同图1（b）中的虚线所示，其社会福利更加速下滑，造成复杂都市系统运作的加速恶化。而在显现实世界中，问题是不断以不同的量及强度涌入复杂都市系统中，因此如果在没有规划管理的情况下，图1（b）的都市发展轨迹比较贴近真實状况，因此，从事规划管理以解决问题显然有其必要，如图2所示。

如前所示，一般常用的规划管理方式有两种，即设计与战略。今以图1的都市发展轨迹为例，比较以设计及战略为手段的规划管理方式及其所带来的效益如图2所示。首先考虑设计，如图2（c）所示。假设问题以大小不一的量及强度不断地涌入复杂都市系统中，使得初始时社会福利不断锐减至z，而同时在时间t，政府决定以设计方式从事规划管理以解决问题。假设设计从时间t开始生效，且问题也获得部分解决，于是社会福利便开始回升至u，即在时间T时设计达到它最大的效果。然而环境不断的变迁，原先的设计已失去其时效，也就是许多变数的值已与当初设计的假设不符，设计便逐渐失去了它的作用。然而在此同时，问题仍不断地涌入，社会福利便又开始下滑，而无法逐步回升。其次我们考虑战略的规划管理方式，同样地在时间t时，政府开始从事规划管理，但是这个计划不是如设计般未考虑未来变化的权变行动，且不是一长期而大规模的物质建设。该计划的范畴是小的且为短程的，且后续有一连串这样的计划制定，譬如在t1、t2及t3，地方政府视当时的情况更新初始的计划以符合现状。此时问题虽然不断地涌入，但是战略计划的制定以解决局部的问题，却能使得社会福利递次地增加。也许有人会质问，设计也可采类似的手法，定期或非定期地更新。问题是设计的成本一般而言比较高，更由于其规模大，其不可逆性使得要修正计划变得困难，因此即使进行后续的更新，其效果将不如弹性的策略来得高。

四、 战略规划管理的实践

前一节说明了战略规划管理相较于设计规划管理的优点，本节说明目前中国大陆规划管理所面对的难题以及如何能够加以改善。很显然地，中国大陆的规划管理方式仍以物质设计作为主要的手法，不论地方政府或开发商皆是如此。例如南宁市、上海市及北京市等主要城市，都有以物质设计为出发点的规划管理方式。其所强调的是长期的、全面的及物质的空间设计。如前所示，这种手法在稳定发展的国家中，因环境的变化比较小，因此不失为一种有效的规划管理方式。但是中国大陆随着经济的改革，大环境的变化十分巨大，如前节所述，此时以设计为主的规划管理方式便有商讨的余地。

Intriligator及Sheshinski（1986）证明了规划管理理论的五个定理：

1. 规划期程必须是正的；

2. 如果没有规划成本且无不确定性，永久计划是最适的；

3.当无规划成本且不确定性存在时，具无限期程的滚动式计划（rolling plan）是最适的；

4.当无不确定性时，时间规划与事件规划具相同的效益；

5.当不确定性存在时，事件规划的效益较时间规划为佳。

此处所谓的时间规划管理指的是定期制定或修订计划，而事件规划管理则指当重大事件发生时，才进行规划管理，并不受时间的限制。

根据Intriligator及Sheshinski的定理、前面的论述以及笔者对规划管理效果的模拟（Lai，1998；2003），笔者认为我国城市规划管理其战略规划管理的落实，必须配合规划管理制度的修正，并提出以下四个原则：

1.以事件为驱动力的计划修正

从Intriligator及Sheshinski的第五个定理，以及前一节的分析可知，拟订长期且以设计为导向的计划，并不适合中国大陆城市发展现状的规划管理。取而代之的应是以事件为导向具备弹性的战略计划。

2.规划管理期程不宜过短或过长

前项的战略计划，其计划的期程不宜过短或过长。如果过短，将使得计划必须不断地修正而增加成本。如果过长，便很容易失去时效。

3.规划管理范畴不宜过大

战略计划的范畴不宜过大，譬如涵盖整个都会区，因为这样不但会增加成本，也会使得计划失去弹性。取而代之的应是有许多小范畴的战略计划。

4.计划的内容除了物质设计外，还应考虑制度设计

传统设计式的规划管理强调物质设计，其实制度设计在影响复杂都市系统的积极效用上扮演更重要的角色（Lai，2006）。因此战略计划的内容应同时考虑物质及制度的面向。

五、结论

本文从城市系统形成及城市内部运作的描述，导入城市规划管理两个常用的手法：设计与战略，并以笔者之前的研究说明，在快速变动环境下的城市规划管理，应以战略手法进行为佳。目前中国的城市规划管理以物质设计为主要的手段，笔者认为在中国剧烈的城市化趋势中，设计的规划管理方式恐难以解决所产生的无数城市问题。取而代之的应以事件为导向的战略计划，并同时考慮物质面及制度面的内涵。本文算是对中国城市规划管理方式的一个初步探讨，至于所提战略规划管理的实践原则，仍有待进一步学理及实证上的研究。

参考文献

[1]于如陵，赖世刚.聚落体系形成之计算机仿真实验--以报酬递增观点为基础之探讨.台湾土地研究[J]. 2001（3）：83-104.

[2]薛明生，赖世刚.人口时空幂次定的普遍性与恒常性─台湾本岛实证研究. 台湾土地研究[J].2002（10）：67-86.

[3] Hopkins， Lewis D. Urban Development： The Logic of Making Plans [M]. London： Island Press， 2001.

[4] Intriligator， Michael D， and E. Sheshinski. Toward a Theory of Planning： In Social Choice and Public Decision Making [M]， edited by W. Heller， R. Starr， and D. Starrett. Cambridge： Cambridge University Press， 1986.

[5] Lai， Shih-Kung. From Organized anarchy to Controlled Structure： Effects of Planning on the Garbage-Can Decision Processes [J]. Environment and Planning B： Planning and Design， 1998， （25）： 85-102.

[6] Lai， Shih-Kung. Effects of Planning on the Garbage-Can Decision Processes： A Reformulation and Extension [J]. Environment and Planning B： Planning and Design 2003， （30）： 379-389.

[7] Lai， Shih-Kung. A Spatial Garbage- Can Model [J]. Environment and Planning B： Planning and Design， 2006， 33（1）： 141-156.

（责任编辑：王珊珊）