陈兰舟，张振勇

（1.山东财经大学 国际经贸学院，山东 济南 250002；2.山东财经大学 工商管理学院，山东 济南 250014）

近年来随着房地产行业高速发展，我国经济也更加繁荣，但有相当一部分城市房价过高且涨幅过快。房地产行业的负面因素已影响到国家的金融安全并严重冲击了实体经济发展。2016年7月，中央决策层提出要防范资产泡沫，9月30日起各地陆续推出限贷、限购、限价、限售以及定向加息等调控政策。2016年底，中央经济工作会议提出要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫、又防止大起大落[1]。长效机制的建立需要采取多种手段，笔者通过分析房地产泡沫形成的过程及内在原因，提出相应对策，以期能促使房地产市场走上稳定健康发展的轨道。

一、房价过快上涨的供给侧成因

造成房价上涨的因素很多，如整体经济增长、土地供应短缺、货币超发、银行信贷宽松、投机资本炒作、房价上涨心理预期等。其中，土地供应决定了住房的供给，供不应求推高房价，是造成房价过快上涨的基础因素。而银行信贷宽松、投资和投机资本炒作等影响了住房的投资需求，加剧了供求关系矛盾，加速了局部城市房价快速上涨，致使房地产市场泡沫化。

房地产作为中国的支柱产业在经济稳增长和地方政府创收方面有着独特作用，为促进房地产发展，政府出台“招拍挂”土地使用权出让机制，拍卖直接推高地价。同时，城市更新拆迁循环、一二线城市政府控制住宅用地的供应量使土地供应短缺，造成地价上涨，地价涨了房价跟着涨[2]。

（一）地方政府“GDP主义”和“土地财政”，推动房价上涨

“地方官员不仅要推动城镇化的发展，同时也关心城市的GDP和财税增长，后者是决定官员晋升的重要指标（KPI）。”[3]在这种现状下，地方政府为追求政绩不断追求GDP的增长，而房地产则以其巨大的收益率被政府视为经济增长的重要工具。在GDP主义思想的引导下，房地产成为建设性投资，而不是社会性投资，其唯一考量是利润，而非社会生活的其他方面[4]。

图2 涉房收入/全国财政收入

据统计，国有土地使用权出让收入不断增长（见图1），2006年政府的土地出让金收入仅1650亿元，2014年已达到4.29万亿元，2016年仍有3.75万亿元。而涉及房地产的各种税收和土地出让金收入总和在2013年全国财政收入中占比高达45%，2016年占比仍保持在30%以上（见图2）。可见，土地财政对于中国经济增长起到了重要作用的同时，也对房价不断上涨起到了推波助澜的作用[5]。

在利益的驱使下，地方政府往往不重视住房的社会功能，而只强调政府的财政收入，形成片面的根深蒂固的“土地财政”思想。盛松成等学者研究发现，在房价的构成中，政府所得占房价的六成左右。不少地方政府的财政收入中土地出让金所占比例都接近50%，有的城市甚至高达60%以上[6]。地方政府对土地财政和房地产的过度依赖，使房价上升不但得不到有效抑制，而且被不断推高。

（二）城市土地资源配置不科学

中央多年前就决定要让市场在资源配置中起决定性作用，然而，在实际土地资源配置中并未依照市场需求，导致区域间土地资源配置失当，城市建设用地占比偏低，建设用地之中工业用地和商业用地占比过大，住宅用地占比过小，形成土地资源配置和城市社会经济发展不匹配的现象。政府这种通过假定大城市人口上限并依据此上限来控制土地供给量的行为，在某种程度上属于人为控制了土地供给，违反了经济规律，导致房价不断上升[7]。

1.区域间土地资源配置失当，人口净流入城市，土地供应明显不足

有部分官员认为全国土地供应总量充足，进而他们认为区域间土地资源配置与住房价格并没有必然的关系。图3显示，基于不同城市的居住用地面积年均增速与房价累计涨幅拟合优度仅为7%，表明居住用地面积增速与房价涨幅间的关系并不紧密。但是我们集中研究部分大城市的土地资源配置，可以发现其拟合优度显著提升（见图4），居住用地面积增速与房价涨幅间存在较明显负相关关系。因此可以得出结论，我国的土地供应问题并不在于供应总量，而在于区域间配置失当[8]。

图3 33个城市的居住用地面积增速和房价涨幅（%）

图4 人均三产GDP前10的城市的居住用地面积增速和房价涨幅（%）

由于住房的不可移动性，从全国角度探讨土地资源的供需没有意义，应从典型城市入手进行分析。据研究机构公布的数据，2011年到2016年五年间我国三十五个主要城市流入人口3700多万，其中有75%进入京津冀、长三角、珠三角的八个大城市和五个枢纽城市（见表1）。

表1 2011—2016年主要城市人口净数量 （单位：万人）

人口净流入决定了建设用地的需求。住建部、国土资源部对于我国的城市建设用地一直有着计划框架，城市人口数量和建设用地面积的关系应为每新增1万居民，可得到1平方公里的建设用地。根据表1数据，北京、深圳、上海、广州和武汉5年间应新增建设用地分别为15430、14410、7220、12930和7460公顷。

表2 2012—2016年北京、上海、深圳计划新增建设用地（单位：公顷）

由表2可以看出，北京市2012—2016年累计计划新增建设用地12020公顷，并未达到建设用地需求标准，且北京存在大量存量建设用地，实际落实建设用地更是不足。上海5年间累计计划新增建设用地7850公顷，而实际上并没落实到位。深圳5年间计划新增建设用地2680公顷，远没有达标。数据表明，人口净流入城市的建设用地供应明显不足。而国家《国土资源“十三五”规划纲要》要求：“对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地计划，促进大中小城市和小城镇协调发展”，造成三四线城市不需要土地，却有大量供应，区域间土地资源配置失当。

正如全国房地产商会联盟主席顾云昌所说，反思近两年的房地产泡沫根源，我们可以看到，在房地产周期、货币供应量双重背景下，土地资源错配是其根本原因。在全国660多个城市中，真正出现泡沫的也就二三十个城市，这些城市土地供应基本上都是供不应求[9]。

2.建设用地结构配置不合理，工业商业用地和住宅用地比例失衡

近年来我国主要城市建设用地供应面积呈逐年下降趋势，土地供应明显不足。而土地供应的不合理性不单存在于总量方面，土地结构配置不合理现象更是突出。

国际上大城市的工业用地占城市建设用地面积的比例一般都在5%左右，如纽约和东京工业用地占城市建设用地面积的比例仅为3.9%和5.1%，而居住用地占城市建设用地的比例分别为44%和73%。而我国大城市的用地面积与其相比差别很大，我国大城市的工业用地面积占城市建设用地面积的比例基本上都超过25%。如北京、广州和深圳工业用地面积占城市建设用地面积的比例分别为22%、32%、36%；而居住用地面积占城市建设用地面积的比例分别是28%、29%和26%[10]。

这与地方政府从经济增长和财政收入上的考量有关。由于目前个人住房没有房地产税，地方政府在GDP考核、土地财政、税收制度的多重压力下，会倾向于将土地供应给商业和工业而非住宅[11]。政府将更多的土地供给商业和工业，不仅可以增加当下的土地出让收入，且有助于带来长期可持续的税收收入。建设用地结构配置失衡，住宅用地市场长期供不应求，必然推动房价上涨。

二、解决房价过快上涨的供给侧对策

十几年市场起伏变化表明，我国房地产市场的调控屡次失灵是因为供求失衡所致，而其实质不在于需求侧，而在供给侧。因此，从供给侧调控有利于从更基础的层面改善我国房地产市场的运行，即从根本上进行调整是构建和加快形成促进房地产市场稳定发展的长效机制的必由之路。可以从以下几方面进行供给侧改革：

（一）加大大型和特大型城市的住房用地供应

房价持续大幅上涨不是全局性的，而是部分大城市房价快速上涨，带动“城市圈”内少部分三四线城市房价上涨。因此加大大型和特大型城市的住房用地供应是抑制房价上涨的根本方法。以重庆为例，2017年前，重庆的房价较低且较为平稳，其关键原因就在于土地供给的保障。近年来重庆每年新增的商品房面积在全国一直名列前茅，年平均保持在2000万平方米左右。且将土地供给与房价上涨挂钩，对市场有清晰的土地供给计划，此计划对市场起到了预警作用，通过影响预期，起到了抑制投资投机性需求的作用。因为投资和投机者不会去冒着房价下跌的风险去炒作，市场上涨预期就不易被激发。

2017年4月住房城乡建设部和国土资源部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，要求各地政府编制并向社会公布住宅用地五年规划和三年计划。通知提出了量化要求：土地消化周期在6～12个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。当遇到增量土地供应空间有限、供需失衡的情况下，则要盘活存量土地，将存量土地资源的潜力充分挖掘并合理利用。

合理配置区域间土地资源，因城施策，顺应城市化的发展规律，顺应人口向大城市集聚的客观规律。从供给侧入手调控，适时增加对商品房上涨过快的城市的土地供应，平衡市场供求关系，抑制地价上涨，这具有很好的市场预期管理效应，是抑制房价大起大落，建立房地产市场平稳健康发展长效机制的努力方向之一。

（二）改革土地出让机制

在“招拍挂”土地使用权出让机制下，竞拍过程执行价高者得的原则。房地产公司为了竞得土地，获得发展机会，都会进行全力角逐。资金实力雄厚的大型地产集团，特别是一些国有企业在全国各地纷纷举牌，加剧土地市场竞争态势，各地“地王”频出。导致土地价格快速攀升，引发市场对未来房价进一步上涨的强烈预期，加剧了恐慌性购房等非理性行为。投资和投机资本介入，加大房地产泡沫及金融风险。因此控制房价就应考虑改革土地拍卖机制，使开发商不再为竞得土地不断举牌无限抬升土地价格。

深圳市首创了新型出让模式——“竞人才住房面积”。即当竞拍过程中土地溢价超过一定比例时不再提高价格，而在其基础上竞配人才住房和保障性住房的面积，这样加大了地产商开发成本，降低了商品房的利润，使开发商必须更加精细、冷静、理性的进行竞拍，从而对地价过高且上涨过快的现象起到抑制作用。且项目建成后，竞得人须将项目配建的人才住房无偿移交给市人才安居集团公司，用于解决本市人才住房需求。不仅有利于抑制地价过快上涨，也有利于人才安居工程的建设，也促进了保障型安居工程的建设。

改革“招拍挂”土地出让机制，地方政府应因地制宜，灵活确定土地竞价方式，如“限地价、竞房价”“限房价、竞地价”“限地价、竞人才住房面积”“限地价、竞长期自持面积”等，以杜绝再度出现“地王”现象，防止单宗土地总价或楼面单价均出现新高，起到纠正房价预期看涨的作用。

坚定中央“房子是用来住的，不是用来抄的”定位，地方政府应改变过去单一追求GDP的思想，不仅要从财政收入上看土地资源的经济效应，还要从城市长期发展和社会和谐稳定的角度看它的社会效应。即通过改革土地使用权出让机制，凸现土地竞拍社会效应，纠正片面追求经济增长速度的一贯做法，更加重视民生改善、资源环境保护和可持续发展的社会效益。

（三）增加公共租赁住房用地供应，扶持住房租赁市场快速发展

增加公共租赁住房用地供应，解决大城市中低收入者的居住需求，能有效缓解房地产市场的供需矛盾。据相关统计，新加坡超过80%的人口住在政府建的组屋（类似于中国的经济适用房）里；德国二战后建设的公共租赁住房能够覆盖全国人口的37%。我国公共租赁住房仍存在覆盖率较低、用地供应量较小且分布不均衡的现状，尚未发挥稳定房地产市场的作用。因此，加大公共租赁住房的社会覆盖率极为必要。

应建立公共租赁住房建设保障系统，在财政支持、土地供应上对公共租赁住房发展予以明确保障。以国企为主体，建立多主体供给、多渠道保障的租赁住房供应体系，形成广泛的公租房社会覆盖率，真正做到让全体人民住有所居。

积极开展在农民集体建设用地上建设租赁住房，加快规模化公共租赁房的建设进度；允许将商业用房和工业用房的存量房按规定“商改租”或“工改租”，转换土地用途，实现租赁房源“增量”；在特大城市主城区，实施老旧住宅小区城市更新中的新建房屋除了安置原业主回迁房屋以外的房屋全部实行“只租不售”，作为租赁住房。同时，在充分供应租赁住房用地基础上，土地出让价格要执行特定优惠政策，或将土地直接划拨给租赁住房项目，必须强调其保障型属性，以免高土地成本推高公租房租价，把成本转嫁给消费者，让租赁房市场发展受阻。

（四）适当提高容积率，降低楼面地价，抑制房价上涨

影响楼面地价的一个很关键的因素是容积率（FAR），它是衡量建设用地使用强度的一项重要指标。容积率=地上建筑总面积÷规划用地面积。住宅小区容积率越低，楼面地价越高。

适当提高容积率，是提高土地集约化利用程度、减少土地资源浪费的有效方法，是降低楼面地价，抑制房价上涨的有效途径。因此，笔者建议：第一，适当加大城市中心区住宅小区的容积率，建设适合普通收入家庭刚性需求的住房。结合这些区域活动人群的劳动和生活特点，规划容积率较高的小户型普通商品房、保障性住房或人才性安居房。可重点通过老城区城市更新、棚户区改造工程来实施；第二，适当限制容积率低的住宅建设项目的审批总量，拉动城市总容积率提高，降低整体楼面地价；第三，将容积率低的住宅建设项目规划在城市郊区、市内山区、城乡结合部及尚未充分开发的区域。这样既能满足高收入人群对住宅小区的自然环境、交通、房屋面积等客观需求，也能减少占用城市中心区的土地。通过这些区域的低容积率高端定位的商品住宅供应，不仅能发挥节约土地资源的作用，也有利于城市经济增长及政府财政收入增收，有利于社会再分配。

三、结语

“需求调控主要侧重于短期，供给调控则更加侧重中长期。”[6]加快形成促进房地产市场稳定发展的长效机制，抑制房价过快上涨，事关国家金融安全及社会和谐稳定。但土地作为生产要素投入经济建设之中，建造的房子不能完全没有金融属性。在我国房地产发展中，土地作为政府营收的工具在相当长的一段时间内还有其必要性。对于长效机制，需求侧调控最重要的是房地产税，供给侧调控最重要的是土地资源配置[12]。房地产税中央政府正在设计之中，而土地资源配置，仍然要坚持“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”其中，“更好发挥政府作用”就是贯彻十九大报告中强调的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

[1]中央经济工作会议在京举行 习近平李克强作重要讲话[EB/OL].（2016-12-16）[2017-10-12].http：//www.gov.c n/xinwen/2016-12/16/content_5149018.htm.

[2]黄奇帆：关于建立房地产基础性制度和长效机制的若干思考[EB/OL].（2017-05-29）[2017-10-12].http：//www.guancha.cn/HuangQiFan/2017_05_31_410919_4.shtml.

[3]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：37-48.

[4]郑永年.新加坡怎样应对房地产[N].北京晨报，2017-04-23 （A12）.

[5]李迅雷：高房价其实就是高税收[EB/OL].（2017-06-24）[2017-10-12].http：//mp.weixin.qq.com/s/cni5SuIj2GHihTK JhVgtCA.

[6]盛松成，龙玉.房价调控的有效方法是供给与需求并重[N].金融时报，2016-11-07（11）.

[7]蔡继明：确实发挥市场决定性作用，优化人口与土地空间配置[EB/OL].（2017-08-25）[2017-10-12].http：//www.sohu.com/a/167225369_498737.

[8]高善文.土地供应垄断带来的扭曲——重点城市房价上涨之迷[J].清华金融评论，2017（2）：37-41.

[9]顾云昌.“四轮驱动”助力住房制度改革[J].清华金融评论，2017（2）：49-52.

[10]连平.房地产长效机制的关键在供给侧[N].上海证券报，2017-06-02 （12）.

[11]盛松成.只调控需求端会使房价越来越高[N].第一财金日报，2017-06-02.

[12]中国（深圳）综合开发研究院.樊纲：增量改革，双轨过渡，尽快实施房产税[EB/OL].（2017-08-08）[2017-10-12].http：//www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=5211.