卢辉忠 毛瑞明 叶琳 钟天宇

（1.江西省公安厅交通管理局，南昌 330006，中国；2.江西警察学院，南昌 330100，中国）

南昌是江西省的省会城市，建成区面积222平方公里，城市人口500多万，机动车保有量超过60万辆，日均交通出行总需170多万人次，其功能地位和城市发展规模，是我国二三线城市的典型代表。相对于北京、上海、广州、深圳等一线城市，目前我国二三线城市还处于城市化和机动化的快速发展，机动车保有量和交通出行量迅猛增长阶段，道路交通供需矛盾日益突出，交通拥堵问题也将越发严重。南昌市为改善城市道路交通环境、治理城市交通拥堵，于2013年4月启动开展“畅通省城”活动，从抓整治、抓建设、抓优化、抓立法四个方面，提出84项治理南昌城市交通拥堵的建议意见，通过一系列强有力的监督推动措施，经过2年多的努力，南昌市交通环境有了一定改观，城市交通拥堵有所缓和，取得了阶段性成效。然而，从现阶段看，南昌市交通拥堵的被动局面还没有得到彻底扭转，相关治理措施和手段，难以实现城市交通的可持续发展，导致城市交通拥堵治理成效远未达到预期目标，离构建畅通、有序的城市交通出行环境还有较大差距。因此，认清城市交通拥堵的实质，分析并解决部分治理措施容易产生的次生问题，帮助管理层和决策层选择正确的治堵之策，使我国二三线城市交通真正走向可持续发展的道路，才能使城市交通拥堵治理真正长久见效。

1 现有部分治堵措施效果不佳原因剖析

1.1 增加通行供给缓解拥堵效果不长的原因剖析

在“畅通省城”活动中，有多项建议意见是针对交通赌点、乱点，采取通行秩序整治、缩减地铁围挡、扩宽机动车路面等增加道路交通设施供给能力的缓堵措施，其实质是提高道路的通行能力，满足交通出行需求，以缓解交通拥堵。这种缓堵措施，在短期内对局部交通拥堵问题确实起到缓解作用，然而，根据城市交通发展规律和经济学市场平衡原理，城市交通出行的数量与出行的成本成反比，出行越顺畅、耗时越少、成本越低，出行次数就越多。随着城市通行条件的改善，会使原本由于拥堵没有出行的人调整出行行为，也会使非机动化出行向最为快捷舒适的个体机动化出行转变。考虑到城市的扩围、城市人口的增长和居民经济条件的改善，城市交通潜在的需求巨大，而城市交通设施能满足的车辆出行数量有限，且增长速度远赶不上城市交通需求的增加。因此，会导致提高的通行能力很快被新增加的交通需求所抵消，最终结果是缓堵工程的实施，进一步刺激了交通出行量和交通出行时间的增加，对整个城市交通的缓堵作用有限。这种现象在南昌市已经得到了部分验证，短期内道路通行能力得到提升，运行更顺畅：稍长期对相邻道路的交通流产生吸引，治理整顿后的道路交通流量增加，对下游道路交通节点的交通压力增大，将拥堵点下移或扩散；半年或一年后，提升的通行能力，完全被增长的机动车交通需求所消耗，延误增加，交通拥堵再次出现。

1.2 交通管制政策效果不良的原因剖析

针对越发严重的交通拥堵，部分城市相继出台了一些针对性的交通管制政策，希望通过政府的强制干预手段，限制部分交通出行以缓解城市交通拥堵，但在长期的实施过程中，政策产生的效果不理想。

1.2.1采取限号的通行政策

面对车辆的过快增长，南昌市出台了在特定区域内采取按日期轮换限号通行的交通政策，以减少出行车辆总量。但这种限号政策，一定程度上会造成缓堵者与出行者双方博弈，引发对限号政策的“反制”策略，如增加购置车辆轮换出行，或使用外地号牌、套用其他车辆号牌等措施，规避或减少限号措施对个体出行的影响，变相地刺激了机动车的增长，进一步恶化城市交通，导致在不限号的公众假期，上道路行驶的车辆井喷式增加，造成节假日交通拥堵的常态化，缓堵效果不明显，甚至还会因为“特权车”的存在，引起社会舆论对政策不公的抨击。目前，在这种限号政策下，在南昌市已出现外地牌照车辆比重过大的问题，为减少八一大桥、南昌大桥的过江交通流量，缓解中心城区交通拥堵，南昌市又计划采取八一大桥、南昌大桥对外埠牌照机动车时段限行措施，作为限号措施的延伸。

1.2.2清理整治停车场和加大中心城区停车场建设

面对中心城区强大的停车需求，“畅通省城”活动开展了对挪用、占用停车场的清理整治，同时，还鼓励建设路外停车场、开放单位院内停车场供社会车辆停放等措施，以解决中心城区停车难问题，缓解交通拥堵。然而，停车场的清理和建设，尤其在中心城区繁华地段，停车需求的满足，会吸引到更多的出行者选择开车前往这些地区出行和消费，刺激商业和商务的进一步繁荣，使交通拥堵区域范围扩大、拥堵时段延长。国内有些城市曾采取过类似做法，导致与停车场连接的道路，高峰时段严重需大于供，部分时段交通几乎陷入瘫痪状况。

1.2.3提高拥堵地区的停车收费和违法停放行为的整治

该项政策是目前缓堵政策中较为有效的，如果应用得当有利于拥堵地区缓堵，但是，其副作用是有利于富裕阶层、特权服务，如果政策与收费者的利益结合在—起，会被广泛诟病，认为是过于看重经济收入或违法惩戒，而不是对城市交通运行的主动疏解，是一种城市增收措施。

1.3 轨道交通不能彻底改善拥堵的原因分析

近年来，南昌市投入巨资修建地铁，目前，地铁1号线轨道施工已接近尾声，地铁2号线即将全面施工。在地铁1号线的施工过程中，南昌市政府和市民对地铁施工及围挡给予了极大的宽容和理解，普遍认为有了地铁，人们会自动放弃开车，转为乘坐地铁出行，交通拥堵会显著减缓。但对比北京、广州、西安等地可以发现，由于开车的舒性和通达性明显好于地铁，加上公交服务的不完善，开车族在地铁建成后还是倾向于开车，只有在严重拥堵导致出行困难后，才会考虑采取“地铁+接驳”的方式出行。同时，对比国内外轨道交通在改善城市交通拥堵的作用，目前，日本、巴黎和莫斯科的轨道交通客流承载比例分别为86%、70%和55%，而在国内城市轨道交通网络化已初见规模的北京、上海、广州，其轨道交通依然面临着客流集中过大、站点集散能力与线路运载能力不足、出行承载比重过低等问题，如下图1所示，我国主要城市轨道交通客运量在城市公共交通中的客流承载比重整体偏小，对城市缓堵的作用依然有限。对比调查地铁建设早于南昌市、但城市功能和区域地位相类似的西安市，首条地铁线路2号线开通后，日均客流量达到16万人次左右，其中只有7.8%乘客来自于小汽车转移，66.7%乘客来自于公交乘客，随着第二条线路地铁1号线通车，两条地铁线联网后总的日客流量达到70多万人，但城市主要道路上交通量仍然很大。这充分说明单纯建设城市轨道系统只是为整个城市的拥堵提供了一个“泄流阀”而已，城市交通依然会保持在一定的拥堵状态，开车族并不会自然而然的从小汽车转移到轨道交通中。

图1 我国部分城市轨道交通在城市公共交通中的客流承载比重图

通过上述分析，可以看到，在治理城市交通拥堵方面，管理层或决策层虽做了诸多努力，采取了多种措施，但城市交通拥堵局面没有得到根本改观，其主要原因是部分政策和措施的实施效果不理想、容易产生次生问题，因此，必须转换视角，重新正确认识城市交通拥堵的实质，从而采取正确的缓堵治堵之策，使治理城市交通走上可持续发展的道路。

2 对城市交通拥堵实质的认识

以2011年的数据统计为例，南昌市日均交通出行总需求约为150万人次，其中慢行（步行、自行车）、公共交通（公租、公交、班车）、小汽车出行占比为67：13.5：8，三种方式出行过程中的当量动态人均占地面积分别为2m2、5 m2、30 m2，不发生堵塞时速度比值是5：20：30，拥堵后机动车速度接近于零，步行和非机动车受影响较小。到2013年底，南昌市日均交通出行总需求约为170万人次，机动车保有量64.3万辆，私人小汽车保有量26.4万辆，同比增长25.3%，占主要道路机动化出行量的70%，同期南昌市的城市道路总长度为1647.2公里，同比增长5.8%，新增道路主要集中在新城区，中心城区道路扩容有限。中心城区可以采取少量的交叉口渠化、拓宽路面及信号优化等措施，目前路网交通高峰时段饱和度为接近100%，个别路口高峰时段拥堵严重。

基于南昌市交通出行需求总量大，交通拥堵常态化，个体交通比公交、慢行占用面积大得多，且比例还在增加，路网通行能力的不足，而路网扩容的潜力与巨大的通行需求相比，其改变小得可以忽略等现状。因此，要让交通变得顺畅，最为见效且唯一能解决问题的，必然是减少机动化出行总需求和引导出行方式改变。一是通过合理措施，规范引领城市组团发展，完善区域功能，减少高峰时段的通勤（合上下学）机动化交通，缓和平峰时段的消费、娱乐、就医等机动化交通，降低机动化出行需求总量。二是抑制个体交通出行过快增长，吸引个体出行向大容量公交出行转变。如果将高峰时段小汽车出行全部转变为公交出行，虽然每个个体出行的改变只减少25m的道路用地，却相当于城市道路面积扩容5倍。反之，若公交服务水平依旧不高，仍存在空间小、速度慢、舒适度低等问题，使得公交出行改为小汽车出行，则每一次改变需要配套消耗的城市道路面积是原来的5倍。

由此可见，导致城市交通拥堵的实质是城市规模扩张和城镇化带来的出行距离增长和出行需求量的增大，导致继续采用步行、非机动车方式难以完成出行目的，又加上城市公共交通的不便，使越来越多城市功能型交通放弃了公交、自行车、步行等出行方式，过多依赖于舒适、通达性强的私人交通出行，造成中心城区道路通行供给满足不了巨大的出行需求而产生的综合性交通拥堵。因此，在研究治理城市交通拥堵的长效措施时，需要从降低出行需求总量、优化出行结构等方面思考，综合施策，才能推动南昌市城市交通的良性发展，从根本上缓解城市交通拥堵。

3 治理城市交通拥堵的长效措施建议

3.1 转变认识树立科学城市交通理念

3.1.1正确认识人文交通，将“以车为本”的交通理念转变为“以人为本”

在过去的几年间，南昌市加大了对城市道路交通基础设施的建设，先后实施了八一大道、阳明路等城市主干道的改造工程，对中央绿化带、非机动车道、人行横道等进行了拆除或压缩，拓宽了机动车道。但以阳明路与三纬路交叉口某120秒绿灯周期为例，早高峰未发现拥堵时，由西往东方向，通过该路口的机动车和非机动车的数量分别为127辆和108辆，单位道路面积上通行流量比分别为10.6：54，可见，路口非机动车单位路面通行效率是机动车的5倍多，如果路段发生交通拥堵，二者的通过效率比差距将更大。因此，在城市交通设施资源的分配和通行便利上，应更多地满足人的交通需求，倾斜性考虑资源利用率较高的交通需求，而不是单纯为了满足机动车的通行需求。同时，由于行人、非机动车在交通行为中，对通行的便利性和时效性的需求比机动车更强，因此，在制定的各项交通政策措施上要以人为本，首先保障人的交通需求，才能从根本上解决南昌市交通混乱的问题。

3.1.2正确认识城市功能的发展，将单一功能的城市发展转变为功能完善的组团式发展

随着南昌市核心增长极的城市定位确定，南昌市的发展步伐进一步加快，区域版图进一步扩张，然而，对比南昌市住宅楼盘、大医院、知名中小学的分布可以发现，大医院和知名中小学绝大多数分布在中心城区，而红谷滩、高新等新区的发展过多是依靠房地产市场带动，城市区域功能较为单一。通过对目前南昌市主要两座过江通道的调查发现，早晚高峰时段被堵在八一大桥和南昌大桥上机动车中，超过60%的机动车内人员≤2人的空载车辆，超过80%的为城市功能型交通出行，成为压垮南昌市交通的“最后一根稻草”。因此，在制定交通政策、区域发展、土地出让等方面，应注重综合采取政策引导、用地服务等措施，完善相关配套设施，构建功能完善的组团式发展，将不必要的跨区域功能型交通需求，在城市区域内部消化，降低城市机动化交通出行需求总量。

3.1.3正确认识出行结构的优化，将满足个体交通需求向满足公众出行、慢行交通转变

早晚高峰时段，在我国二三线城市经常能看到以下景象：站满了人的公交站台、排着长队的公交车辆和车厢内塞得满满的乘客，而在这些拥挤的公交车辆旁边却是超过60%的空载车辆。在高峰交通阻塞期间，公交车辆和个体小汽车的通行速度等同。试想，如果这些选择公交出行的人全部吸引到个体交通中，人均使用道路面积提高5倍，虽然各城市投入巨资，艰难拓宽道路、优化通行条件、提升管理水平，在局部提高拥堵点的通行能力，但与巨大的交通需求相比，新增的通行能力很快会被快速增长、快速变化的交通需求所淹没，从长远来看，增加通行能力的努力尤如螳臂当车。因此，只有通过大力发展公共交通，在城市用地、资金补助、能源环境等方面倾向公共交通。建立以公共交通为导向的发展模式，优化公共交通的通达环境，提供便捷、准时、舒适、承载能力大的高质量、高水平公共交通服务，并配套完善城市慢行交通系统，提高公共交通的吸引力，才能真正将人从小汽车出行中“请”出来。

3.2 成立具备统筹全局的一体化交通决策机构

治理城市交通问题，涉及到规划、建设、城管、交管等多个部门，需要各相关部门的协调配合。在现有的交通体制中，由于交通资源分散于多个部门，而各部门大多从自身角度和部门利益出发制定管理政策，采取管制措施，导致整体管理效果并不理想。在“畅通省城”活动开展过程中，也不同程度发现，由于交叉管理，部门职责不清、权责脱节，整治措施普遍是为了完成任务，而非是对城市交通长远发展的科学考虑，治理工作效率低下，缓堵效果不能产生理想的正面叠加效果。解决当前交通职能部门多、功能定位不清晰、职能交叉等管理体制问题，最直接有效的办法是树立“大交通”理念，成立一个立足城市长远发展、没有部门利益纠葛的交通决策机构，统筹交通资源的分配，监督推动城建、规划、交通、公安、城管、工商等部门落实职能职责，实现城市交通问题综合治理。这种体制已经被许多西方发达国家实践证明是最科学和有效的，在我国许多城市，如北京、上海、广州、深圳、成都、武汉，都已按照交通系统整体发展思路，改革交通管理体制，成立了交通委员会。考虑在当前的政策环境下，南昌市政府应成立高规格、常设的城市交通领导小组，打破行政区域和部门职能的限制，统筹负责交通资源的配置，建立常态化工作机制，从优化城市发展的高度决策、管理城市交通，真正跳出公安交警单打独斗的被动局面，从根本上推进城市交通问题的综合治理。

3.3 配套完善城市科学发展政策

从当前的商品房开发和居住场所的变化，可以看出，单一性的住宅小区成片出现，家庭成员的工作通勤、就学接送、看病就医、购物消费等日常生活事务，均需要较长距离的交通出行才能满足，并且，随着城市发展不断向外围延伸，以及中心城区的超强度开发，造成当前各大城市市民“不买车不方便、买了车堵得慌”的尴尬局面。因此，一是在土地出让与城市开发过程中，积极出台相应的完善政策，在用地出让时，配套出让或预留教育、医疗用地。二是在政策上，鼓励和引导南昌市各中小学名校和大型综合性医院，到新区开设分校或分院，同等提供优质师资和先进医疗条件，满足市民对名校、大型医院的依赖，吸引和强化就近上学和就医。三是在办公用地、工业用地开发出让时，对单位职工用房在政策给予倾斜，鼓励和支持为单位职工提供就近居住的条件，以减少通勤交通需求。四是减少中心城区的开发强度，培育和发展城市区域副中心、次中心，逐步完善城市区域功能，实现组团式发展，分散和减少购物、消费、娱乐等交通出行需求。五是遵循城市发展规律，如南昌市在抓好“十纵十横”干线路网建设的同时，还要启动城市高架路网建设，同步完善支路及微循环建设，打通断头路，构建合理的城市交通路网级配比，强化城市路网对道路交通的疏解能力。

3.4 全面强化公交优先措施

明确优先发展公共交通在缓解城市交通拥堵的核心地位，落实公交优先战略，对城市公交给予最大化的资源、时间和服务方面的倾斜。一是在政策支持层面，强化政策引导和财政支持，构建完善的法规、政策保障体系，将公交发展经费纳入财政预算内强制执行，从规划、建设、管理的各个环节，确保城市公交在城市交通的主导地位。二是在运行效率层面，从道路空间使用、信号配时等方面给予城市公交以最大的支持，在八一大道、阳明路、解放路、洪城路、南斯友好路、丰和大道等城市主干道，视条件开辟中央或路侧公交专用道，通过统一规划、分期建设、逐步成网的方式，形成公交专用道网络体系，并配套建设人行天桥或打通地下通道，供乘客上下车。在交通信号上，给予公交信号优先权，允许路侧公交专用道公交车辆借右转车道直行，最大限度提高公交车辆的通行效率，增加城市公交的吸引力。三是在运行服务层面，加大智能公共交通系统建设，优化公共交通线网覆盖和线路设置的均衡，科学调配发车频率，对居民小区或支次干路，开辟小容量公交，提高公交的可达性，减少换乘次数，强化内部管理和考评考核，提高公交管理效率和运行服务水平，实现公交出行的舒适度、快捷性、准点率均明显优于个体交通。四是在优化慢行交通系统层面，完善过街设施建设，强化道路节点管理，加大占道经营和乱停乱放违法整顿，改善非机动车和人行横道的通行环境，增强慢行交通的系统性、连续性、舒适性，参照杭州、大同等城市做法，开展公共自行车建设试点，研究实施自行车租赁系统服务和布点规划自行车专用道，解决城市公交的“最后一公里”出行问题，最终形成以慢行交通或“自行车+公交”为主的城市交通出行方式，缓解城市交通拥堵。

3.5 努力增强城市交通决策的科学性

改变当前南昌市道路路网结构不合理、路口渠化不科学、部分路口信号配时不合理、公交分担率低、交通乱象突出、地铁施工及围档缺乏交通疏解等容易导致交通拥堵的现状，一是要加大对本土交通工程人才的培养，培养一批了解并扎根本地，适应交通现代化发展需要，具有开阔视野和“大交通”意识，系统掌握道路交通规划、交通工程设计、交通控制与管理、交通经济等专业基础知识的人才，改变以往在治理城市交通过程中，过分依赖外来交通专业机构的现状，避免外来交通专业机构的交通治理政策措施的“半截子工程”或“水土不服”。二是完善对城市交通决策层的交通工程知识的培训，增强领导干部对城市交通科学发展的了解，在制定政策和措施中，充分考虑城市交通的需求，从宏观和微观角度，综合统筹论证，提高决策的科学性，防止为解决某一方面的交通问题，而出台简单的交通政策，造成更大的次生交通问题。三是在与城市交通相关部门和行业中，适当增加交通工程专业人才的配比和使用，以强化交通工程思想在城市规划、设计、建设、管理的日常行为和决策过程中的影响力，以改变城市建设与交通管理存在脱节、交通精细化设计缺乏、部门合力难以形成的现状。目前，在国内城市交通管理较为发达的一线城市，在涉及到城市交通的行政部门、规划设计施工单位中，均加大了对交通工程专业人才的配比和使用。在中国香港，平均每8个交叉路口配备一名交通工程师，专职负责路口交通的运行监测和信号配时的优化调整。

4 结语

城市交通拥堵虽是一个世界性难题，在治理方法和策略上，各层面上均有讨论和争论，但通过多年的实践，笔者认为城市交通拥堵只要采取正确的方法和策略，是可以得到有效缓解的。因此，针对我国二三线城市的交通拥堵问题，如何认清城市交通拥堵的实质，明确治理措施的效能，对开创科学可持续的城市交通治理，将能起到良好的促进作用。 （原文刊载于《汽车与安全》副刊《道路交通科学技术》2015年第5期第32页）

链接：南昌市八招缓解拥堵

建设11条过江通道。根据规划，南昌中心城区范围规划至少形成11处过江通道，2020年过江通道需求为双向54个车道。

新增2万个泊位。2017年，南昌将建设21415个泊位的公共停车场。同时还推动出台公共停车场奖补政策，吸引社会资本参与公共停车场建设。

乱打灯乱鸣笛将被抓拍。南昌市以46个堵点为重点，依托“路长制”，深入推进交通治堵行动，逐步投入建设机动车使用远光灯抓拍系统和违法鸣笛抓拍系统。针对机动车乱停放问题，2017年红谷滩还新增600个违停抓拍探头。

打通道路微循环。在成功实施打通讲武堂路、拓宽三经路（局部）之后，2017年打通断头路朱湖路连接起风路，使之与二七北路形成路网。2017年下半年，南昌市还适时启动贤士二路、龙沙路等断头路的打通工程，进一步改善道路微循环。

及时缩小地铁、高架等施工围挡。对地铁站点、高架建设、道路开挖等施工围挡按照“能缩则缩、能通则通、能放则放”原则进行科学调整，合理布置。

14座立体天桥缓堵。井冈山大道是老城区南北向主要客流走廊之一。为减少BRT通道对交通影响，南昌市在井冈山大道规划了14处立体过街设施和30处人行横道。

主干道可设公交专用道。目前公交专用道多为区段性设置，缺乏连贯性，一定程度制约了公交车畅通运行。南昌公交运输集团建议在全市各主干道都增设公交专用道，并在条件允许的路口应用公交信号优先系统。

统一规范共享单车停放行为。西湖区在全区40余条道路上设置了免费非机动车停放点位。各街道综合执法队加强日常管理，引导市民规范停放。