李辉

1978年年底开启的改革開放冲破了束缚生长力发展的体制障碍，推动了社会主义市场经济体制的建立，形成了对外开放的全新格局。在经济体制改革的浪潮下，原有的依托于集体经济组织、国家企事业单位的社会职能，例如教育职能被逐渐剥离，再加上国家法律政策的许可以及伴随着多元经济发展而日渐强大的社会组织和个人，为社会力量办学提供了可能、空间与条件。学前教育属于非义务教育，国家投入的长期不足也为民办学前教育发展留下了更大空间。自改革开放以来，民办学前教育历经重生、稳步发展、快速增长，自2004年尤其是2012年以来（2004年民办园数占全国幼儿园总数的比例超过一半；2012年，民办园数、民办园在园幼儿数、民办园教职工数、民办园专任教师数占全国的相应数据比例均超过50%。据中国教育统计年鉴（1994-2016年）相关数据计算得出。），成为我国学前教育事业的主体力量。本研究在概要回顾民办学前教育发展历程的基础上，剖析其发展特点，以期形成对民办学前教育发展较清晰的认识。

改革开放40年

我国民办学前教育的发展概览

我国民办学前教育的发展阶段

改革开放40年来，根据不同时期国家对民办学前教育的认识和其发展状况，将民办学前教育发展划分为四个阶段②。

1.恢复发展与公办补充阶段（1978～1992年）。1982年《中华人民共和国宪法》指出，“国家鼓励集体经济组织，国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，为民办教育崛起提供法律依据。1987年原国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。1989年原国家教委发布的《幼儿园管理条例》指出，鼓励和支持企事业单位、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园。在政策的许可、支持下，民办学前教育重启发展。

2.共同发展与快速增长阶段（1993～2002年）。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》是我国第一个关于民办教育的行政法规，重申“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”民办教育发展的十六字方针。1999年《中共中央、国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》中提出，要“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，这是对前一阶段民办教育作为“国家办学的补充”地位的较大提升。民办学前教育也因此快速发展起来。

3.激励规范与主体发展阶段（2003～2009年）。2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）实施，进一步明确民办教育的性质与地位，指出“民办教育事业属于公益性事业”，并为规范民办学前教育发展提供依据，而第51条提出“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，对公民个人和私人部门办园则发挥了极大的激励作用。2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出，2003～2007年幼儿教育改革的总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体的发展格局”，更是直接促进了民办学前教育稳定、快速、主体发展。民办幼儿园（民办学前教育的主体是民办幼儿园，本文以民办园的相关数据来说明民办学前教育的发展状况。）数、民办园教职工数和专任教师数占总比分别于2004年、2006年、2007年超过50%。

4.大力扶持与分类引导阶段（2010年——）。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》颁布，提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，这是国家对民办教育价值的进一步肯定，并提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。2016年《民促法》修订完成，2017年9月实施，自此民办教育实施非营利性、营利性分类管理有了国家层面的法律依据。学前教育领域，2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，具体措施如保证合理用地、税收减免、政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等，其实质是通过对民办园的分类大力支持与引导促进民办学前教育规范发展，扩大公益、普惠学前教育资源受益范围。

我国民办学前教育的发展状况

改革开放40年来，民办学前教育历经平稳发展、快速提升，到2004年民办园数占全国幼儿园总数的比例超过50%，2011年达到顶点为69.21%，2012年开始逐年下降；民办园专任教师数历经稳步增长、快速扩充，2013年占总比稍有下降，之后逐年小幅提升；民办园在园幼儿数则一直稳步提升，到2012年其占总比超过50%，民办学前教育成为我国学前教育事业的绝对主体。（据中国教育统计年鉴（1994～2016年）相关数据计算得出。1994年之前民办园发展数据欠缺，故改革开放40年来民办学前教育发展的相关数据从1994年开始计算、呈现。）具体见下图。

改革开放40年

我国民办学前教育的发展特点

纵观改革开放40年来民办学前教育的发展历程，围绕民办学前教育何以发展，发展将何去何从，也即发展动力、发展定位、发展取向三方面剖析其发展特点。

发展动力：经济体制与教育改革释放活力，市场需求直接助力

首先，民办学前教育在经济基础变革的背景下获得重生与发展。经济基础决定上层建筑。根据马克思主义的基本观点，教育的社会属性是上层建筑。②随着农村生产关系由人民公社时期的“土地公有、平均分配”调整为“分田到户，自负盈亏”，中国拉开了改革开放的大幕，随后乡镇企业、国有企业转变生产方式，试行自主经营、自主调控市场，中国逐步由高度集中、忽视市场作用的计划经济转变为社会主义市场经济。经济基础的转变逐步引发整个社会解放思想，随之带来教育观念、教育机构和教育制度的变革。民办学前教育正是在人民公社解体、国有企事业单位社会化改革的浪潮中获得重生，又因着对民办教育性质、地位认识的转变，以及教育政策制度、教育体系变革，而获得快速、稳步发展。

其二，民办学前教育随着教育政策的重大调整而获得转折性发展。教育政策法规是国家对教育事业发展方针、发展任务、发展路径等做出的规定，是国家政治意志在教育领域的体现，是推动教育改革和发展的关键要素，甚至是决定性要素。有研究者认为，民办教育政策是“推动民办教育实践的决定性因素”③。民办学前教育的发展有三次比较大的转折点。一是2001年民办园数、民办园教职工数占总比获得了史无前例、甚至空前绝后的快速发展。与2000年相比两个指标的增长率分别为14.66%、13.23%，这应该与1999年《中共中央、国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》有关，其提出“公办学校和民办学校共同发展”，这是对前期民办教育是国家办学的“补充”地位的极大提升，因而刺激了民办学前教育的高速发展。二是2004年民办园数占全国幼儿园总数的比例首次超过50%，成为学前教育事业的主体。这与民办学前教育的持续发展有关，但应该也与2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》有关，其提出五年内“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体的发展格局”。三是2012年民办园数占全国幼儿园总数的比例首次下降。随着2011年第一期学前教育行动计划的实施，地方政府大力建设公办幼儿园，因而2012年开始民办园数占总比开始下降，此后逐年下滑，这应与一至三期学前教育行动计划中大力建设公办园的行动相关。

其三，学前教育供需矛盾突出直接推动民办学前教育发展。从现有数据来看，1987年我国学前三年入园率为25.9%，1995年达到41%。④1997年国家原教委下发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，提出到2000年我国学前三年幼儿毛入园率达到45%以上，但到2001年学前三年毛入学率才为35.9%⑤，至2009年该数据首次超过50%，为50.9%⑥。2017年学前三年毛入园率为79.6%，达到历史新高。⑦可见，我国学前教育事业多年积贫积弱，即便经过了几十年的发展，供需矛盾仍然突出，这直接为社会力量办学提供了广大空间与推力。

发展定位：从“补充”到“主体”“公办民办并举”

民办学前教育伴随着时代经济体制、教育体制的改革，在学前教育多年来突出的供需矛盾的推动下获得了发展的空间与动力，在此过程中，其发展定位也呈现出了清晰的路线。第一阶段，1978～2002年民办为辅、公办为主。20世纪80年代末提出社会力量办学是“国家办学的补充”，1999年调整为“公办学校和民办学校共同发展”，但不论是“补充”还是“共同发展”，都不能动摇“政府办学为主体”的地位。第二阶段，2003～2009年民办为“主体”，公办为骨干和示范。第三阶段，2010年后“公办民办并举”。此期的公民办“并举”与20世纪末的公民办“共同发展”不同，它的前提是“政府主导”，社会仅为“参与”。总之，改革开放40年来民办学前教育的发展定位呈现出弱——强——次强的态势，与此同时，国家对民办教育性质的认识进一步明确、提升，到2002年《民促法》中指出其是“公益性事业”。

发展取向：从非营利性到取得合理回报再至分类发展

办学是为了谋求利润吗？不同时期民办园举办者的取向不同。同时，国家相关政策的引导、规制不同，也使得民办学前教育的发展呈现出不同的取向。其一，在恢复发展与公办补充阶段，民办园以非营利性为主。改革开放初期，由于受当时社会环境的影响和办学者社会价值观的主導，社会上所创办的民办园、小学和中学等，基本上都是非营利性的。民办教育的举办者和投资者对获取经济回报表现得十分淡薄，更多地体现出对社会、对人民的无私奉献精神。⑧例如，全国三八红旗手山西省霍县南城区乔板秀自筹资金创办康乐幼儿园，为了降低成本，她腾出一孔窑洞作教室，用自己准备做家具的木料做了黑板、桌凳，还购买教育书籍，按正规幼儿园的课程教孩子，学费低于公办幼儿园。⑨其二，1993～2016年民办园多是营利性取向。我国民办教育是在民间资本尚不发达、公益性捐赠行为相对不足的情况下，主要依靠市场化的资本运作获得初始投入，多数办学主体期望通过投资获得回报。根据二十世纪末全国人大教科文卫委员会的一项调查发现，只有10%投资办教育的机构或个人是出于公益性，90%是要有营利回报的。⑩2003年实施的《民促法》也明确规定出资人可以“取得合理回报”。此期民办学前教育发展的营利性取向既是举办者的主动选择，国家政策也为其提供了许可与保障。其三，2017年以后民办学前教育逐步走向分类发展。随着新《民促法》（2016年修订）的实施，民办学前教育的举办者或主动或被动要在“营利性”或“非营利性”之间做出选择，实现分类发展。尽管各地实施分类管理的过渡期、时间节点、奖补政策、差异化扶持政策等不尽相同，但引导民办学前教育分类发展是大势所趋。

改革开放40年来，民办学前教育重启发展、稳步增长、快速提升，逐步成为我国学前教育事业的主体力量，为弥补国家长期以来的学前教育财政投入不足、学位供给有限作出了重大贡献，为满足家庭和适龄儿童基本的入园需求甚至个性化需求提供了一定保障，并为学前教育体制机制改革创新、为服务型政府构建提供了不少有益启示。虽然当前民办学前教育发展中仍存在诸多问题，如师资队伍和保教质量等，但相信在国家的大力支持和分类引导下，民办学前教育会继续驶入可持续健康发展的轨道！