郭晓敏

海门市滨江临海，素有“江海门户”美誉。全市总面积1149平方公里，其中耕地面积6.02万公顷，人口100万，2017年全市实现地区生产总值1136亿元，一般公共预算收入72.54亿元，名列全国中小城市综合实力百强县市第21位、江苏省第8位。近年来，随着经济社会的快速发展，我市土地供需矛盾加大、用地成本上升、资源瓶颈突出，土地管理面临严峻挑战。为此，我市把节约集约利用土地资源作为转变经济发展方式、推进高质量发展的重要举措，走出了一条具有海门特色的节地增效之路，先后被评为“全国国土资源节约集约模范市”“江苏省国土资源节约集约模范市”“江苏省土地执法模范市”，土地节约集约利用、土地利用秩序、土地利用计划执行等工作受到国务院通报表彰。

把准“方向盘”，健全保护开发新机制

国土是生态文明建设的空间载体。我市坚持以创新国土空间开发保护体系为引领，牢固树立土地集约开发、分类保护与综合整治“三位一体”新理念，大力构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与的国土资源管理工作机制，从理念、制度、行动上全面推进落实土地保护开发战略，形成了上下联动、齐抓共管、合力推进的良好社会氛围。

党委政府高度重视。习近平总书记多次强调，要毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，要像保护文物、甚至像保护大熊猫那样保护耕地，坚决守住耕地保护红线，确保实有耕地数量基本稳定。近年来，我市坚决贯彻落实党中央、国务院关于“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，市委常委会、市政府常务会议定期专题听取国土资源工作汇报，每年召开专题会议部署土地“双整治”和集约用地工作，市人大每年开展土地督察、视察活动，土地靠自己“拆”出来、“管”出来的理念进一步得到强化。特别是从2017年起，市委、市政府将土地“双整治”和违法用地专项整治工作列入“四大专项行动”的重要内容，实行市委常委挂钩区镇制度，市委常委会每两周听取一次工作进展情况，并将土地整治和节约集约利用工作纳入“四个全面”考核，形成了土地整治和节约集约利用工作强势推进的浓烈氛围。

政策体系不断完善。近年来，我市先后出台了《关于全面开展城镇建设用地提效工程的实施意见》《关于进一步加强建设用地指标管理的意见》《关于做好耕地占補平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》《关于建立违法用地、违法建设综合执法共同监管责任制的实施意见》等一系列土地利用、土地监管的政策措施，利用政策杠杆，鼓励和推动土地节约集约利用，确保土地资源要素的合理化配置。

社会共识广泛形成。通过世界地球日、全国土地日等主题宣传日活动，国土部门积极宣传土地法律法规，解答群众热点咨询，并多角度多形式引导群众认识土地资源国情，树立全社会资源忧患意识，努力把节约集约利用资源变成全市上下的自觉行动。通过全方位、广覆盖的宣传引导，国家土地例行督察违法用地整改和“拆违拆破拆旧”专项行动得到了人民群众的广泛认可和大力支持，拆违控违的社会效果逐步彰显。

打好“组合拳”，拓展节约集约新空间

近年来，我市通过盘活土地存量、拓展用地空间、实施腾笼换鸟等举措，积极拓展节约集约用地新空间。

从闲置低效中“盘”地。实施城镇建设用地提效工程，通过政策引导、行政推动、双向选择、依法处置，大力推进征而未供、供而未用以及闲置土地的处置工作，鼓励、引导一批低效工业用地进行再开发。2017年，共消化处置征而未供、供而未用和闲置土地305宗12574亩，提高了现有土地的利用效率，确保了项目建设用地需求。

从资源挖潜中“扩”地。科学编制土地综合整治规划，建立工作联席会议制度，协调推进全市耕地占补平衡和建设用地增减挂钩工作。2017年，完成占补平衡项目2363亩，增减挂钩复垦7825亩，完成量超过前八年总和。实施高标准农田项目建设10万亩，高标准农田建设两个1%的任务保质保量完成。大力开展农村土地综合整治，推进城乡用地空间互换，促进农村土地要素的集中和高效利用，真正实现基本农田和耕地资源的连片，形成了常乐镇官公岛万亩现代农业园区为代表的一批现代高效农业示范基地。

从专项行动中“腾”地。从2017年起，我市积极组织开展“拆违拆破拆旧”专项行动，将违法用地整改列入“三拆”工作任务清单强势推进。专项行动开展以来，累计拆除整改违法用地323宗698亩。特别是我市海门工业园区个体私营经济发达，历年来是土地违法的重灾区，去年该区下大决心，对2016年土地违法图斑69宗116.6亩全部拆除，对历年来遗留的违法用地实现销号管理。通过强有力的违法用地整治，为项目建设发展腾出了宝贵的土地空间，也在全社会营造了依法规范用地的浓烈氛围。

从空间拓展中“增”地。借助我市靠江靠海的特殊地理优势，坚持陆海统筹发展理念，合理调配陆地、海岸和海洋开发的规模、布局及时序，做好做足建设用地用海空间统筹利用，加大村庄低效闲置建设用地的拆除力度，抓住土地利用总体规划调整完善之机，新增建设用地空间30400亩。出台地下空间开发利用政策措施，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用。支持有条件的区镇结合当地产业配备建设高标准厂房，积极引导中小微企业入驻，出台了《关于促进产业综合体建设的意见》。鼓励在符合规定的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径新上工业项目，提高土地利用率。

开启“动力阀”，创新项目供地新模式

在推进经济转型发展过程中，我市敏锐地意识到谋发展不能靠拼土地、拼资源，必须开启“动力阀”，突出“高质量”，综合运用规范用地标准、奖励盘活存量、加强动态监管等手段，不断创新项目供地模式，培育新动能带动产业转型升级，推进节约集约用地走上“快车道”。

抬高项目供地门槛。研究制定了《海门市产业项目质量综合评估办法（试行）》，由市项目办牵头，发改委、行政审批局、国土局等部门共同参与，对拟落地项目从产业导向、投资产出、环境保护、节能降耗和发展前景等方面加以评估，根据评估意见，将项目划分为优先保障供地、调整优化核减供地、限制供地三个类别，减少无效和低端供给。通过土地要素精准化、精细化配置，将有限的计划指标用到“刀刃上”。2017年以来，将86个低质量项目拒之门外，实现节地水平和产出效益双提升。

加强亩产效益监测。在南通市率先试行建立涵盖工业企业、服务业企业的经济大数据综合决策监管服务平台，通过直接采集来自供电、税务、国土等部门的一手数据，摸清企业“家底”。大力运用亩产效益综合评价应用体系，实行企业差别化供地，通过正向激励和反向倒逼，促使企业加快转型升级，淘汰落后产能，实现腾笼换鸟，为优质企业提供更多的发展空间。实施基本农田质量监测工程，设立基本农田质量监测点168个，定期收集土壤样本，分析土壤质量，确保农田土壤肥力的提升。

完善指标市场交易。充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，在全省率先探索城乡建设用地增减挂钩指标市内有偿使用制度，制定指标交易办法，建立市级计划指标交易平台，有效调剂“规划空间指标、农用地指标、挂钩指标、占补平衡指标”使用，实行“四标齐转”，建立和完善“保障重点、统筹协调、市场运作、高效使用”的指标管理机制，充分调动区镇节约集约用地的积极性，有效保障指标不足地区项目建设用地的需求。2017年以来，实现市域内指标流转交易面积1513亩，为重点项目落地提供了保障。

提升审批服务效能。深入实施“放管服”改革，以“不见面审批”为抓手，先后推出项目预审在线办理、用地报批“前置”变“后置”、审批管理“四大创新”、项目供地“五统一”等创新措施，实现登记发证的提速增效，服务效能明显增强，多项工作举措被《国土资源报》《中国不动产》等媒体报道。在全省率先成立不动产登记局，推行不动产登记“1103”模式，不见面审批事项超过90%。交易、税收、登记实行“一窗办公”，全部事项办结时限比全省规定时限提前两天完成。不动产登记中心被省国土厅推荐为“全国百佳不动产登记便民利民示范窗口”。常乐镇麒新村1063户农村农房和宅基地统一调查登记试点工作进展顺利，为整合农村房地数据，有效、稳妥解决历史遗留问题，统筹推进城乡不动产统一登记工作积累了经验。

运用“铁手腕”，维护土地管理新秩序

把加强土地监管摆在突出位置，着力强化卫片执法检查，严查严控违法用地和违法建设，以铁的手腕查处“两违”，严守保护耕地红线，真正让每一寸土地都得到规范、充分、高效利用。2017年度，根据国土资源部卫片执法监督检查数据，海门违法用地面积同比下降57%，特别是去年下半年以来，基本实现新增违法用地“零增长”。

建立立体防范监管体系。全面提升“人防+技防”的土地执法监管水平，完善动态巡查和登记通报制度，实施网格化管理，进一步健全“纵向到底，横向到边”的立体防范监管体系。实施“慧眼守土”工程，投入410万元，在全市布控230个视频监控探头，全面启用违法用地预警监控系统，实时监控全市耕地保护及土地利用变化情况，确保违法用地和违法建设“早发现”“早制止”“早拆除”。

加强建设用地批后监管。构建“一企一人”“一地一卡”全程跟踪监管模式，将项目用地从交地起就纳入跟踪管理范围，每月定期跟进。以土地出让合同为依据，对竣工项目各项建设指标进行联合竣工验收，切实规范用地行为，实现土地利用效率最大化。

構筑共同监管长效机制。强化国土资源综合执法共同责任机制，以“关口前移、重心下移、快速处置”为原则，开展市、乡、村三级联动，实行网格化管理，进一步明确市镇村三级共同监管主体责任，完善执法巡查制度、报告制度、现场制止制度、责任追究制度及奖励措施。以开展“拆违拆破拆旧”专项行动为契机，坚持每周通报和市委大督查办督查等推进方式，落实“控存量、减增量”整治目标，逐步实现从单一的违法处罚到拆除复耕的转变。

严控土地规划发展空间。积极推进“多规融合”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界为“底线”，做好与城乡规划、环保规划、基础设施建设规划、产业发展规划等相关规划的协调衔接。严格落实耕地红线保护各项措施，持续开展耕地保护“十百千”工程，探索建立耕地保护激励补偿机制和利益调节机制，连续26年实现耕地总量占补平衡。积极实施乡村振兴战略，通过规划引领鼓励村民集中居住，将农村零星分散的存量建设用地纳入村镇建设用地控制区，为“美丽乡村”建设提供必要的用地保障，实现国土空间优化与生态文明建设有机融合。

（作者系海门市人民政府市长）