顾祖新

（安徽大学经济学院，安徽合肥 230601）

城镇化是现代化的重要组成部分，是一个国家经济社会发展必然的客观现象。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》 的实施，有助于实现向内需驱动型经济增长方式的转型，是稳定经济增长的关键领域和重要资源，还是解决农业、农村、农民问题的重要途径。新型城镇化不仅涉及人口的空间转移，还涉及人的身份、生产生活的市民化转变；不仅涉及产业发展，还应体现产业升级的动态演进；不仅涉及城容纳人、产的空间属性，还涉及城镇的功能转型。新型城镇化下，城是人、产的载体，为人、产提供生活和发展空间，城则为人、产的持续、健康发展提供服务；人是产、城的核心主体，在自身发展得到满足的同时为产、城发展提供建设力量；产是人、城的经济支撑，满足人的生存发展需求同时驱动城市配套措施完善。因此，人、产、城三重融合发展是新型城镇化应有之义与可行模式，新型城镇化不仅要实现产业和城镇的经济融合，还要实现人口和城镇的社会融合，进而形成人、产、城的系统性互动以及长效持续发展。至此背景之下，研究人、产业和城镇的融合机制以及路径选择具有现实意义和理论意义。

就现有文献来看，研究一部分集中于“产城融合”，一部分集中于“人城融合”，即农民市民化问题。对于“产城融合”，研究大多集中于某一地区“产城融合”的案例性经验总结，如蒋华东（2012） 以四川省天府市为例，认为产城是多重生产力的融合，推进产城融合一体发展还应重视城市建设特性的挖掘和体现[1]；孔翔、杨帆（2014）基于江苏省昆山市的实地调研，从昆山市的发展历程总结“产城融合”的成功经验[2]；王春萌、谷人旭（2014） 实例剖析了“鬼城”样本康巴什新区，究其原因在于未实现产业发展与城市建设的同步发展[3]。此类研究长于案例分析，但较少涉及内在机理层面的梳理。此外的相关研究较为集中于对城市和产业互动关系的探讨，如沈正平（2013） 分析了我国产业结构与城镇化质量之间的互动机制，尤其指出二者“双粗放”“双缺失”“双错位”“双低效”等问题，提出产城融合是解决二者矛盾的有效途径[4]；马野驰、祝滨滨（2014） 论述了产业和新型城镇化融合发展的内在联系以及所存在的问题，并提到应推进以人为核心的产城融合[5]；谢呈阳、胡汉辉等（2016） 则更进一步将“人”这个根本要素纳入，认为产城协同互促是以“人”为连接点，通过产品及要素市场的价格调节和因果循环机制实现的[6]，但囿于模型设定，仅将城市功能视同服务业繁荣程度有其偏颇之处。而针对“人城融合”问题，即农民市民化问题，相关学者也从多个视角展开了研究。农民市民化并非简单的人口的地域转移，而是生产就业、消费习惯、行为意识等多层次的转变，包括农村退出、城市进入与城市融合三个阶段[7]。然而，农民工融入城市面临着诸多困境，比如在城镇定居的生活、就业和子女教育等压力[8]，更为重要的则是城市内部在户籍、社会保险和就业等方面形成的制度性分割，这严重阻碍着农民工进城落户和社会融合[9]。于是，进城农民始终处于大雁迁徙式的生活模式，中国农民并没有随着城镇化而变成市民，是一种“半市民化”的状态[10]。因此，推进户籍以及依附于户籍的教育、医疗、社会保障等制度改革、实现人均公共服务均等化已是共识[11]。孙红玲等（2014） 则进一步指出，人的城镇化的背后原因则是承包式分税制问题，地方经济利益刚性束缚中西部农村人口向东部城市的自由迁徙，因此推进以人为核心的新型城镇化关键在于完善分税制改革的再突破[12]。黄江泉等（2014） 则认为制度性障碍容易松动，而农民工低人力资本的能力障碍更为根本，农民工进城落户问题最迫切的基本政策选择是如何有力培育与提升农民工人力资本[8]。

综上研究，可以看出这些研究各执一面，缺乏对于人、产和城的系统性考量，这样不利于统筹实施新型城镇化，只能“头痛医头、脚痛医脚”，并可能引致多重失衡状态。鉴于此，本文从人、产业和城镇三个维度综合思考新型城镇化战略，通过梳理出新型城镇化下所面临人、产、城之间相互失衡特征，试图阐明新型城镇化下人、产、城融合的市场内生机制，并在此基础之上，提出促进人、产和城融合式发展的城镇化新路径。

一、新型城镇化进程中人产城的三重失衡特征

我国的城镇化率在2016年已经达到57.35%，但与发达国家相比，目前仍处于城镇化演进中的初期向中期过渡阶段。过往城镇化阶段的典型特征是政府主导下大范围规划的整体推进[13]。不可否认，政府主导的城镇化模式对我国城镇体系的建设作出了一定贡献，但其弊端日益凸显，城镇化的效率太低，可持续动力明显不足[14]。在经济考核约束和土地财政激励下，地方政府作为理性人受到“土地财政”的利益刺激，无疑会追求城镇化的数量扩张，忽视城镇化的内涵式发展，不顾人的生产生活、产业演进规律以及城镇福利配套的协同匹配，致使人、产、城的“三重失衡”。鉴于此，本文试图结合城镇化演进过程梳理出人、产、城“三重失衡”的特征（见图1）。

图1 人、产、城“三重失衡”特征

第一重是人、城失衡，具体表现为人口城镇化与土地城镇化的失衡效应，农民工市民化进程缓慢。地方政府在土地财政和资本偏好下，加快各项基础设施建设，大范围征地建设新城区，城区面积迅速扩张，且我国工业化先于城镇化建设，企业主要投资机器、技术、设备，致使“资本替代劳动”。随着此种模式的城镇化不断推进，被动城镇化的农业转移人口以及主动进城的农民工在住房、医疗、就业、身份认同等方面不能很好地与城市融合，大部分农民工从事“候鸟”式的迁移。城市建设随着大量农民地加入，基础设施、公务服务等不断完善，经济和社会发展水平也不断提升，进城农民却未能比城里人更多地从城镇化过程中获益，严重阻碍着农民市民化的进程。图2显示了本世纪以来全国城市建成区面积年增长率和年末城镇人口年增长率，明显看出，全国城市建成区面积年增长率远远超过年末城镇人口年增长率，也即土地城镇化的速度远超人口城镇化的速度。2000-2015年，全国城市建成区面积年增长率为5.78%，而年末城镇人口年增长率仅只有3.52%，然若以户籍人口算，人口城镇化滞后于土地城镇化的趋势则更为明显。

图2 2000-2015年我国人口城镇化和土地城镇化的比较

第二重是人、产失衡，具体表现为人力资本积累不足与产业升级需求的失衡效应。第一，进城农民缺乏经验、技能和相关知识，自身受教育程度低下，教育人力资本十分不足。据斯坦福大学农村教育行动项目（Rural Education Action Program）的一项研究，研究者根据第六次人口普查数据推算，2010年25-64岁的劳动力受高中教育程度只有24%，其中，农村地区，25-64岁劳动力受过高中教育的比例只有8%，而城市地区则有37%，此结果不仅落后于发达国家水平，也低于巴西、印度等金砖国家（参见http://data.163.com/16/0407/02/BK1262TI00014MTN.html）。 第二，长期以来，劳动力市场处于二元分割状态，人力资本存量较低的进城农民往往是一种非正规就业。而非正规就业则主要以劳动密集型产业为主，如建筑业等，必然也限制了进城农民人力资本的提升。一方面，非正规就业下社会保障的普遍缺失致使健康风险集聚，健康人力资本积累不足；另一方面，非正规就业者职业转换频繁、地域迁移不定，长期处于高流动、短工化、缺乏清晰职业规划的状态之中，从而引致其自身、企业以及政府各主体对于教育培训类人力资本投资不足。然而，随着我国城镇化的不断推进，我国产业结构快速升级以及产业发展不断融入信息化和技术，劳动密集型的低端制造业逐渐让步于资本密集型和技术密集型产业，缺乏人力资本积累的进城农民并不能满足快速的产业结构升级，于是不断被资本和技术替代，进而出现了所谓的“逆城市化”、“劳动力回流”等社会现象。

第三重是产、城失衡，具体表现为现有产业升级与城镇扩张之间的失衡效应。本世纪以来，由于地方政府片面追求政绩工程，盲目推动城镇的空间扩张，致使土地等资源浪费、城镇化效率低下，并且城镇公共服务供给能力和产业承载能力不足，导致一些城镇出现“产业空心化”、“鬼城”等现象。同时，土地城镇化迅速推进也形成了对房地产投资的过度依赖。由于房地产投资迅猛增长，拉动了钢铁、水泥等上游行业的发展，使得钢铁、水泥等重化工业同期快速发展，并在一定程度上造成了重化工业和低端产能过剩，从而固化产业结构，制约着产业结构升级。此外，由于城镇功能不完善，进城农民的住房、医疗、子女教育等福利缺失，家庭生活、寻找工作和赡养老人等支出成本高升，常常致使劳动力和消费者二元分离，消费需求受到抑制，以致第三产业发展滞后，反而进一步削弱城镇的就业吸纳能力和综合服务能力。

二、新型城镇化中人产城融合的市场内生机制

过往的城镇化模式下，政府常常主导着土地、资本、劳动等要素从农村向城市集聚，忽视人的发展需求以及城市产业配套和公共服务，通过户籍、住房、医疗等制度约束劳动力的自由流入和流出城市，同时通过各种产业和税收、补贴政策限制劳动力与资本之间的自由替代，通过统一征收土地的方式束缚土地使用权的自由流动，进而扭曲劳动力、资本、土地等要素的市场价格，致使市场机制在资源配置中受到抑制，要素无法自由流动，效率损失巨大，结果造成城镇化演进中的人、产、城“三重失衡”。新型城镇化下应充分发挥市场的决定作用，规范政府的引导作用，着力建构起以内生动力为基础、以市场力量为主导的人产城融合的长效内生机制。

韦伯有言：“城市永远是个‘市场聚落’。它拥有一个市场，构成聚落的经济中心，在那儿城外的居民及市民——基于既存的专业生产的基础——以交易的方式取得所需的工业产品或商品。”城市作为一种产业和人口集聚的空间形式，之所以产生、存在和发展，是出于人们对节约空间成本、获取集聚效益的追求[15]。人口和资源的空间集聚，不仅缩短了信息知识传播的地理距离，而且消除经济联系的地理分割，实现人均公共设施成本节约、知识和技术外溢的规模报酬，从而提高效率和收入公平的机会，使得城市经济获得持续增长的动力[16]。另一种集聚经济则是基于分工的网络效应，不同层次的生产要素、消费群体等多元化的集聚，扩大人们的合作范围以及市场规模，而市场规模越大，专业化分工水平越高，经济效率也就越高。城市的发展总体上应是分工的演进结果，这种演进是一个内生动态过程，不受任何个别人的完全操纵，“是每个人从自利出发进行动态最优化决策，而相互冲突的自利交互作用后，产生出一种所有人都不得不接受的结果。这种结果并不会静止不变，而是随着时间的流逝而演变，这一演变过程同样也是人们动态自利决策交互作用的结果”[17]。城市是由市场-分工相互促进而自发成长起来的，这种市场决定型的城市化本质上是基于各个主体自身利益多重博弈产生的，因此基本能够保持人、产业、城的功能匹配和协调发展。“市场在总体上成功地引导了城市的发展，这一成功即使不是十全十美，其程度却比人们普遍认识到的要高”[18]。

市场是至今为止所发现配置资源的相对有效的方式。新型城镇化下应充分发挥市场内生机制的作用，尊重市场主体，维护竞争环境，强化要素市场和产品市场的价格调节机制，促使劳动、资本、土地三大生产要素自由流动，全面培育内生动力，最终形成以市场力量主导的人、产、城融合的可持续长效机制（见图3）。第一，通过要素和产品市场实现人和产相互融合。就生产要素市场而言，人为产业提供合理充裕的劳动力、物质资本、人力资本以及土地等生产要素，产业则为人提供就业保障以及相应的工资、利息、租金等收入，同时通过“干中学”可以促进人力资本积累，进而为产业结构升级做好铺垫；而在产品市场中，人通过购买商品满足自身需求，拉动消费促进产业的发展，并且通过增加教育培训、健康等消费支出，亦可提升自身的人力资本。第二，通过产品市场实现人和城的相互融合，城在生产要素市场和产品服务市场中征取税收，加大教育、医疗等资金投入，为人提供教育、医疗等基本福利，此外，城通过制度安排赋予消费者更多的产品选择权，比如民营学校、医院、银行等等。第三，通过要素市场实现产和城的相互融合，城通过创新制度安排，规范、引导生产要素流动及其合理配置，从而为产业供应基础设施和公共服务等配套；而产业可为城提供物质基础，通过生产要素重新组合促进技术创新，从而提升城的竞争力和活力。

从长期来说，人、产、城融合的市场主导机制的关键在于人力资本积累、技术创新以及制度变革等内生动力的形成与运转。新型城镇化本质上是“人的城镇化”，人是发展的根本目的。人、产、城的融合发展根本在于人的发展，实现人的身份、职业和生活方式的蜕变，完成人的现代化。其中，教育、医疗、社会保险等福利是人的生存发展基本保障，也是人有机会获得成功的基础。对于人而言，关键在于自身能力的塑造，而人力资本提升是最重要的路径所在。在就业稳定的情况下，政府或企业为了长期发展，为逐渐应对日益增长的劳动工资，愿意投资劳动者的人力资本，劳动者自身也可通过“干中学”实现自身人力资本的积累。产业是城市发展的重要支撑，也是城市竞争力的重要体现，而产业的持续动力则在于技术创新。制造业带来人口集聚，人口集聚意味着需求的集聚，从而促进拉动服务业的细化分工。市场规模的扩张也加深制造业内部专业化分工，分工深化引起产品创新和工艺创新。此外，研发人员的聚集，增加创新灵感的浓度，知识外溢更容易促成技术创新活动的产生。城镇是人和产业的保障。城镇的作用有提供基本保障和配套服务等，但其最主要作用在于维护制度的运行，保证市场机制的有效发挥。制度安排的执行主体是法治政府，而监督主体应是公众组织。城镇在维护业已确立的规则的同时，还应包容众多参与者相互调试的规则，后者是“人之行动而非人之设计的结果”。这种内源性制度是由市场中各个交易主体自发形成的，是对制度的一种长期的渐进式改革，也是制度创新的重要来源，并且不会造成大的利益冲突和突然的社会变动。人力资本培育、产业的创新发展以及相应城镇的制度安排应是新型城镇化下人、产和城融合的持续内生动力，是实现“产业支撑→人口集聚→市场繁荣→城市制度保障→人力资本培育→产业创新升级→城市竞争力提升→人口集聚”正反馈的长效“永动机”。

图3 新型城镇化下人产城融合的市场内生机制

三、新型城镇化下人、产和城融合的路径创新

城市是在制度和法律保障下人口、产业集聚到同一空间促使经济发展的自然结果，人力资本提升、技术创新和制度改革驱动经济发展水平提高，进而城市发展水平提高。随着城市行政功能、经济功能和社会功能的完善，居民的收入水平和福利水平提高，将会对个人自身的投资增多，进而人力资本进一步提升，同时居民的消费水平和消费结构提升，促使产业的技术和结构升级，这样的人、产、城内生良性循环促使新型城镇化按照数量和质量的双重标准推进。鉴于此，本质在于人的城镇化，关键在于人、产、城的三重融合，应强调市场资源配置的决定性作用，而内生机制的形成则有赖于内生动力的构建，因此应全面培育人产城融合的内生动力。三重融合的具体路径选择包括以下四个方面。

第一，新型城镇化要坚持以人为本的理念。城市建造的过程中，各个参与主体，包括政府、企业和个人均需树立以人为本的理念。由管理型向服务型转变的政府，应该牢记以人为本的理念，在城市不断扩张的过程中，以居民素质提升和人居条件完善为目标。由单纯供应者向服务型供应者者转变的企业，更应该以人为本，根据个人的产品和服务需求决策企业生产何种产品以及如何生产，并决策相关产品设计生产技术以及管理技术的研发投入规模。由生存需求向发展需求的个人需要明晰自身的权利和义务，并以追求自身发展的权利和空间为目标，坚决运用合法手段维护自身权益，培育自身自主意识。

第二，新型城镇化以促进人、产、城三重融合为目标。一方面形式上要以人、产、城三重融合为目标建设新型城镇，强调居民生活区、产业空间布局和城市功能区的合理规划，要求以产业区为基础建设居民生活区和城市功能区，从而建成集居住、生活、产业、行政于一体的人、产、城融合体，实现行政生活生产与行政服务、居住与就业的统一。另一方面本质上也要以人、产、城融合为目标，就是要形成居民人力资本持续提升、产业健康向上发展与城市空间、功能完善的内生协调机制，人力资本提升促产业升级从而提高城市发展水平，进而城为人、产自身发展提供必不可少的保障以及生活、生产和交易的场所，实现寓人、产于城、以城育人促产的融合发展，形成生产力不断提升的、充满活力的、可持续的新型城镇化模式。

第三，新型城镇化坚持市场化运作手段。城镇化建设的主体、要素和收益分配离不开要素市场和产品市场。过往政府主导的城镇化制约劳动、资本、土地等要素在各市场的主体间自由流动，为了减少要素和产品市场的价格扭曲，需要运用市场机制中的价格调节手段，构建自由竞争环境，达到等价交换的目的。农村居民可以根据城乡劳动力市场价格和征地补偿价格决定是否进入城市的劳动力市场，随着人口涌入，城市规模适当扩张，而非政府主导的城市扩张强迫农民失地进程却缺少基础保障。企业可以根据要素市场和产品市场价格决定采取供应劳动力密集型还是资本密集型产品，而非政府为了解决农村转移人口就业问题，利诱或迫使企业从事劳动密集型生产。政府可以根据产品属性和自身行政目的，决定自身对市场的干预程度，前提是以构建自由竞争环境为准则。

第四，新型城镇化应以制度改革、技术创新和人力资本提升为内生动力。市场发挥资源配置作用是要以健全的适合市场化运作的制度为基础，而在城镇化的扩张过程中，制度改革滞后于市场发展，现有的户籍制度、土地制度、财政分权制度分别约束了劳动力要素、土地要素、资本要素的自由流动，所以要以制度改革为动力为市场化运作机制奠定基础。技术创新是人、产、城融合的关键动力。企业作为创新活动的主体，所需要的不是产业政策下的特权，而是充分竞争的市场环境，政府仅需做好相关的配套服务以及监督管理。人力资本提升是人、产、城融合的根本动力，除对微观个人的人力资本提升以外，还需要对农民工的特殊群体给予均等化服务、农村权益保护以及降低其在城镇居住的成本。这样既提高了个人的劳动能力又提高了个人的消费能力，促使产业的进一步发展和市场的繁荣，为城镇建设提供根本动力。

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