胡凤乔，叶 杰

(浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

一、 引 言

习近平总书记在2016年3月4日看望参加政协会议的民建工商联委员时，提出了新形势新条件下政府官员和非公有经济人士互动交往的新要求、新希望，并将其概括为“亲”“清”政商关系，为新型政商关系的系统研究指明了方向。新型政商关系与新时代中国特色的社会经济政治文化的发展密切相关。可以说，新型政商关系是新时代的呼唤，是坚持和发展中国特色社会主义基本经济制度的基本要求[1]。在习近平提出以“亲”“清”塑造新型政商关系前，郑永年、田国强、储建国等国内外知名学者对政商关系的重构已经有所关注，《人民论坛》曾于2015年第5期和第7期特别策划了“新型政商关系专题”，高频次地从政商关系的基本内涵、发展演变、类型分析、逻辑困境、价值观重构、国外立法实践和治理经验等方面探讨该主题。习近平“亲清论”提出之后，学、政、商三界重点围绕“如何理解‘亲’‘清’政商关系”、“新型政商关系有何新意”以及“应该如何构建新型政商关系”等三大核心问题深入探索。

2017年10月28日举办的中国公共管理西湖论坛2017年会暨“新型政商关系研讨会”上，姚先国、周红云、陈国权、曹正汉等40余名学者围绕新型政商关系研究的进展与前瞻问题展开了深入的对话与交流。浙江工商大学“新型政商关系”研究团队也在研讨会上汇报了教育部哲学社会科学研究重大课题“新型政商关系研究”的前期阶段性研究成果。本文对2015年以来关于政商关系研究的代表性观点和“新型政商关系研讨会”上的专家发言，以及浙江工商大学“新型政商关系”研究团队的前期研究成果进行综述，基本反映了当前政商关系研究的现状及今后发展走向。

二、 新时代背景下政商关系内涵解读

以往谈及政商关系，人们往往将这个词视作“官商勾结”和“权利交易”的同义词，默认“关系”二字隐含着中国特色的关系文化所导致的公私不分。事实上，政商关系是一个高度抽象的复杂概念，不同时代背景、不同制度环境下的政商关系会呈现出不同的发展模式，相关研究也会形成不同的学术话语体系。研究新时代的政商关系，需在把握其本源的基础上，结合时代特色更新对政商关系的认识。

(一) 政商关系的本质与新公共性

政商关系起源于商品交换，属于社会关系的一种，“出现于人类历史上的第三次社会大分工”[2]。作为公共资源的分配者与作为商业资源的分配者，政府和商人必然会在社会资源分配中发生这样那样的联系，这种联系就是政商关系基本内涵的逻辑起点[3]。在国内现有的研究中，政商关系的消极面如“官商勾结”“钱权交易”往往成为关注的重点，不同学者分别从政商权力边界划分不清[4-6]，政商交往制度缺陷[7-8]，以及传统政治文化影响[9-10]等方面分析了政商关系不健康的原因。但总体而言对政商关系积极面的研究相对较少，主要集中于企业政治战略的研究[11-12]，代表性研究成果如田志龙、卫武等学者关于“企业政治策略、行为与绩效”的系列研究。

究其本质，政商关系是一种互利关系，是以双方资源为基础，以满足对方需求为核心而形成的特殊关系。政府拥有公权力，可凭借政策法规和税收等手段监管、服务、支持企业的发展；反之，企业通过上缴税收、为社会提供各类产品和服务，促进就业和经济发展[13]，保障政府的顺利运转。在此过程中，企业和企业家提高了经济绩效，政府和官员收获了经济利益和政绩，政商双方各得其所[14]。

基于这个本质，北京大学城市治理研究院副院长周红云在新型政商关系研讨会上，提出处理好新型政商关系的核心在于重构政府和市场的新公共性。周红云研究员指出新型政商关系绝不是用“官商分离”和“官商对抗”取代原来的“官商勾结”。虽然政府和市场的组织性质和运作逻辑不同，但具有共通性，即对公共利益的实现和维护。毫无疑问，政府是公共权力的行使者和公共利益的的维护者。但市场和企业其实并非私利的代言人，当达到一定规模后，企业财富的创造和积累不只是为企业家个人，也不仅是为企业的股东和员工，而是整个社会的公共利益的实现。因此，在某种意义上，市场是最大的公共利益的实现者，企业则是这个公共利益的维护者。政府和市场在维护公共利益这一点上存在交集，新型政商关系的核心就是追求良性互动，追求合作共赢，追求公共利益的最终实现。

(二) 政商关系的发展模式与中国特色

虽然不同国家或者同一国家不同时期的政商关系共享同一逻辑起点和本质，但政商关系的发展模式更受到政治文化、制度环境、经济水平等因素的影响。

在政商关系研究中，政商关系通常被置于自由主义、国家主义和统合主义三种语境下讨论。自由主义语境下的政商关系强调市场至上，反对国家干预，典型代表是香港自由港模式。国家主义的政商关系则认为政府作为公共利益的代言人应该积极参与甚至主导经济发展，典型代表是计划经济模式。统合主义综合自由主义和国家主义的优缺点，强调国家和社会、政府与市场的互动。而在不同国家，政府与市场的互动模式也各有特色，例如美国的“商人俘获国家”模式[15]，日本的“政府指导+财阀经营”模式[2]50，新加坡的“管理主义”政商关系模式[16]。

在中国语境下，政商关系亦可被称为政企关系、权钱关系、政资关系、官商关系等。由于建国后我国实行的是高度集中、政企合一的计划经济体制，非公有制经济是随着改革开放形成和发展起来的，因此中国的政商关系发展“与中国的改革开放联系在一起，同当代中国由计划经济向市场经济的改革、人治向法治的转型联系在一起，造就了当代中国政商关系的复合结构”[17]。中国的政商关系常常被视为“国家渗透市场经济”模式的典范，具有国家主导、非制度化的特点。庇护关系、人际网络、非市场策略常用来形容中国政府和企业互动的特点。[18]除此之外，浙江省委党校汪锦军教授指出中国特色社会主义的政商关系与西方语境中的政商关系的明显不同在于党群关系的地位，新型政商关系最主要的是党群关系，加强企业党建是构建新型政商关系的一块重要内容。

在新型政商关系研讨会上，浙江省委党校教授董明通过对中国民营企业家特殊的政治利益表达方式的客观剖析，回答了“为什么在中国做企业必须懂政治”的问题，也道出了中国特色“市场政治家”的无奈。董明教授指出中国商人阶层的政治愿望的表达和参政议政的热情并非随其经济实力的不断增加而增长，他们并非民主政治发展的推动者，而是以讨好的姿态积极配合执政党，与国家之间总体上呈现为一种关系性的依附[8]96，这与西方国家发展的历史逻辑近乎颠倒。董明教授将中国民营企业家这种特殊的政治利益表达方式称为“非常态”的政治行为。这种行为的成因是“在中国，主要由于政府供给主导型的制度变迁，且更伴以非制度化生存的现实，致使多数社会成员在正式体制框架内有效表达并实现自己利益的渠道并不多，从而常常只能转向体制外途径来解决”[8]98。加之“文件政治”的弹性空间为商人阶层与政府官员之间达成博弈合谋提供了可能性。中国的民营企业家身处一种“非依附于官僚体制而不能生存的市场经济”[19]之中，因而不得不通过“经营政治”来经营企业。

(三) “亲”“清”新型政商关系的内涵

针对中国特色政商关系存在的问题和发展需求，习近平总书记提出围绕“亲”“清”二字重塑新型政商关系(见表1)。“亲”“清”政商关系涉及政治与经济、权力与资本、政府与市场、行政部门与企业、公职人员与企业家等多个维度。第一，“亲”“清”政商关系是对社会主义市场经济条件下政商关系的深刻反思和重新定位，宣示了党中央对寻租设租和懒政怠政鲜明的反对态度，再次体现了社会主义制度的活力和优越；第二，“亲”“清”政商关系重新阐释了权力与资本的规范关系，有利于克服、避免和降低权力异化和资本异化，防止权钱转化；第三，“亲”“清”政商关系有利于最大限度发挥资本的经济效益，解放资本的逐利性质；第四，“亲”“清”政商关系有利于降低或克服市场经济中的自利人、理性人假设的局限，又有利于实现社会主义市场经济条件下社会的公平正义[20]；最后，“亲”“清”关系营造了政商精英集团的良性互动与成长的良好环境，并有利于避免上层政商精英与下层民众的断裂[21]。

表1 新时代新型政商关系的内涵

在“新型政商关系研讨会”上，浙江工商大学“新型政商关系”研究团队指出现有对政商关系内涵的讨论基本上是从宏观、中观和微观三个层面展开的：第一个层面是政治(权力)与经济(市场)的关系，第二个层面是政府与企业(企业家组织)的关系，第三个层面是政府官员与企业家(商人)的关系。在此基础上，该团队提出了解读“新型政商关系”内涵的新思路：①从中观和微观两个层面界定了“政”和“商”两主体的构成，将新型政商关系的“政”界定为政府及其官员构成的政治权力主体，将“商”界定为由企业、企业家(商人)和企业家组织组成的市场行为主体；②跳出“关系主义”，正面看待“关系”，强调关系的互动性，政商关系的重构意味着被联系的各方协同转变；③以“亲”和“清”为核心构建新型政商关系，基本方向是形成政商双方各自规范并优化自身的职责和行为，并健全以法治为核心的政商关系规范体系。

三、 新型政商关系的构建思路与方略

(一) “旧式”政商关系的反思

新型政商关系的提出，是对“旧式”政商关系的反思与改进。改革开放以来，我国的政商关系的发展经历了①政府和国有企业放权让利(1979年-1983年)；②政企合一和民营经济双轨制运行(1984年-1991年)；③政企分开，民营经济迅速发展(1992年-2013年)；④市场经济发展进入新阶段(2013年至今)四个阶段[22]。政商关系的表象性顽疾——钱权交易在各个阶段都有不同的形式，如“官倒”、“有资产私有化”“公用事业与公共资源贱卖化”“项目运作腐败化”[23]；“政商利益联盟”[9]50；“拉拢腐蚀官员”“违规进入人大政协、干预基层民主”[6]46；“权力围猎”[24]等形式。如果说上述表现具有“主动”性质的话，在反腐力度加大的当下，另一种具有“被动”性质的“官员不作为”也成为政商关系不健康的症状。“旧式”政商关系按照政府和官员以及企业和企业家的主动、被动程度大致可分为官商勾结、仗权欺商、消极躲避和商裹挟政等四个类型[25]。

总体而言，“旧式”政商关系都具有“权”“利”合谋行为以及损害公众利益的特点。究其根本，“旧式”政商关系的形成有权力划分、监督机制、政治文化等各种原因。其中，政商关系不健康的最根本原因是政府权力划分的不合理，缺乏界定清晰的政府与市场、政府与社会的治理边界[4]62；从监督机制上说，商人群体参政议政的渠道不畅通，公权力运行缺少制度约束，针对政府官员过多的自由裁量权的监督机制相对滞后[7]10；从政治文化上说，“旧式”政商关系受制于传统文化中的“官本位”和“抑商”思想，以及极具中国特色的关系文化所导致的公私不分[10]40。

(二) 新时代政商关系的突破

新型政商关系的构建要求我们重新审视政府与市场的关系，划清政商边界，找到政商交往的新定位、新路径、新机制、新保障。

新定位：在转型创新发展大背景下重新定位资本与政府的关系。浙江大学文科资深教授姚先国从“资本”角度破题，探讨在资本泛化的条件下，政府应该如何招商引资。姚教授认为资本可分为三类：物质/货币资本、人力资本和社会资本。物质/货币资本在改革开放初期曾对地方经济增长做出过巨大贡献。但如今，中国的物质/货币资本积累已经过剩，且推动力日益衰退。地方政府却仍出于惯性青睐和依赖这种资本，并对这种资本的载体(大企业、国有企业)予取予求。姚教授指出，在转型创新发展大背景下，人力资本和社会资本将取代物质资本成为新的经济增长和社会转型驱动。目前，地方政府已经开始重视人才战略；今后，社会资本的价值最为重要。因此，新型政商关系所面临的一个现实问题是在转型、创新发展的背景下，政府在招商引资过程中应如何看待资本、吸引资本、动员资本。姚教授认为政府需要转变对资本的认识，摆脱过度重视物质/货币资本的惯性，更加重视人力资本、社会资本的“招商引资”。而人力资本的发展需要环境的培养，环境需要政府去打造，打造环境的过程其实正是社会资本的积累。政府应该在招商引资的过程中不断深化改革，创造最优体制环境，激发社会发展活力。

新路径：新型政商关系要摆脱“消灭-放开”私营经济的路径循环和锁定。复旦大学韩福国副教授指出新中国成立以来，在政府主导型的政商博弈结构下，我国的经济主题一直围绕着消灭私营经济和放开私营经济来回转换，形成了一种路径循环和锁定。而新型政商关系的“新”就是要探讨如何摆脱过去这种循环。韩福国副教授给出的一个新路径是将新型政商关系的形成置于一种民主治理和市场制度化的内生性博弈结构之中，使“亲”“清”成为一种合理的博弈规则，并用一套制度作为载体把“亲”“清”博弈规则呈现出来。新型政商关系必须先“清”后“亲”，“清”的实现要求市场的制度化，“亲”的实现则应基于多中心国家治理结构中的人员互动。如此以来，新型政商关系有希望可以摆脱“消灭-放开”私营经济的路径循环和锁定。

新机制：新型政商关系的构建需要社会机制的转变。浙江工商大学张丙宣副教授从社会机制的角度分析政商关系，指出社会机制是政商关系的中间变量，具有一种诱发和自我强化的功能。在畸形的社会组织之中进行的政商关系自然会走向畸形，社会自身出现问题，不能只让市场和政府承担责任。因此，要转变政商关系必须先转变社会机制本身。张丙宣副教授认为当前中国社会机制的转型方向是一种走向人性的互动包容性机制。这种社会机制有三个并存发展的模式：依附式、赋权式和合作式。中国目前正在经历从依附式向赋权式的过渡，合作式可能在未来会成为主流。在这种互动包容性社会机制下，新型政商关系将可能表现为一种对等的(不是平等的)、合作的、内生性伙伴关系。这种新型政商关系是与中国国情相适应的。

新保障：通过法治建设为“亲”“清”新型政商关系的构建保驾护航。陈国权教授代表浙江工商大学“新型政商关系”研究团队指出“政”和“商”是现代国家治理的两大基本主体，法治是现代国家治理的本质保障，规定了各行为主体的权利义务关系和行为职责边界。从“政”的角度而言，关键在于优化政府职责。没有一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，政商关系的“亲”和“清”便无从谈起，政府的权力和行为边界也无法厘清。从“商”的角度而言，需要企业家和企业家组织规范自身行为、提升行业自治能力。通过提升行业自治及规范企业家参政，不断强化政府与企业制度化互动，弱化官员和企业家的人际互动，将双方互动纳入制度化，以此规范商企主体在政商关系中的行为，实现从对权力的依附迈向与政府的合作治理。除了“政”和“商”两个维度外，还需要健全以法治为核心的社会规范体系。在中国独有的文化传统和社会基础上建立起来的政商关系，绝不仅是通过法治路径在两者之间划清界限，还要通过社会伦理规范为新型政商关系的构建进行价值引导，除了强制性的法律法规外，还需要柔性的社会伦理来加强政商之间的良性互动。

(三) 构建新型政商关系的具体方略

在从理论层面抽象地探讨新型政商关系的内涵、性质、构建思路的基础上，学者们也提出了更为有可操作性的方法。概括起来主要集中在政商关系法治建设、政商公开交流平台建设、政商合作制度建设等方面。

杭州市政协副主席、工商联主席冯仁强提出从组织化、制度化、具体化三个方面规范政商交往，做到“亲”“清”，并指出在“三化”过程中工商联的角色和作用。冯仁强提出：①政商关系要组织化，必须阳光化、淡化个人色彩，将非正式的松散人际关系交往基础上的沟通转为集体的、正式的、有固定渠道的沟通，这其中工商联需要做好联系党委、政府以及企业的桥梁纽带和防火墙。②政商关系要制度化，首先是使政商交往程序化，划定政商交往的底线，让政商双方都有法可依有度可量；同时要提高违法违规的成本，对于收受贿赂滥用公权的官员或者行贿的企业都要严肃处理。③政商关系要具体化，一是要少一些禁止多一些指导鼓励，二是要将对企业家的爱护和企业市场主体地位的尊重，转化为可落地可落实的措施。在“新型政商关系”研讨会上，冯仁强以杭州的企业家和政府部门联席会议、政企对话会、民营企业评议党政部门为例，分享了杭州市政协、工商联在提升工作效能、优化办事服务改革中所推出的各项举措。

中国科学院科技战略咨询研究院研究员陈安将管理机制设计方法应用到新型政商关系研究中，提出了新型政商关系管理机制设计的六个管理目标和三类管理内容(见表2)。陈安研究员以台湾和山东的公共交通管理交由企业运营为例，提出在当今政府向社会力量购买公共服务不断推广的形势下，应该通过管理机制设计将公共部门的利益和承接服务的社会力量的私利进行捆绑，以实现社会福利的最大化。

表2 新型政商关系管理机制设计

浙江省委党校董明教授认为中国商人阶层政治地位与经济地位的不匹配已聚合成某种集体性的“身份焦虑”。新型政商关系的构建，一方面需要民营企业家形成清晰的群体认同和自主性，打破原本“经营政治”中碎片化、自利性和非组织化政治竞争的特征；另一方面需要政府从制度供给侧改革，对权力设置确定的边界，推进公平、公正、开放的现代性治理，逐步建立起一套为各利益群体共同认可并遵守的理性协商或博弈机制，从根本上疏解传统的特殊主义政商纽结。

浙江大学公共管理学院曹正汉教授认为，在日益激烈的经济竞争中，商人群体社会地位的崛起是必然的，商人群体和企业对政府影响的增强也是不可避免的。在弱公民社会背景下构建新型政商关系，政府面对大、小商人群体需采取不同的策略。一方面，中国经济发展缺乏稳固的根基和健全的法制，资金实力强、善于与政府官员打交道的大商人、大企业能够通过俘获政府的方式提取租金，在一定程度上左右地方政府与政治。因此，地方政府必须警惕大企业的政府俘获，坚决抵制行政腐败，恰当应对大企业的政治影响力。另一方面，未来中国地方经济的发展主要还是依赖中小企业，摒弃对中小企业发展的制度性压制是寻求建立新型政商关系的突破口。目前地方自治空间缩小、甚至消失，使得小商人缺乏参与地方公共事务的渠道，也缺乏来自地方共同体的保护机制。地方共同体对小商人的保护既体现在对其社会地位、声誉和尊严的维护，也能够使小商人不必独自面对政府官员的过分要求。为重建小商人的地方共同体保护机制，地方政府必须重视地方自治。

此外，张丙宣副教授从社会机制角度提出了构建新型政商关系的策略：①拓展经营政商关系的社会机制，建立更多的政商协商互动的平台，激发政商的活力；②提高政商关系社会机制的自我约束力，加强法治建设，使企业也要承担腐败的社会责任；③从行政吸纳到合作治理，发挥社会性形成社会机制的阶段功能，把各种社会力量聚集起来。周红云研究员也给出了构建新型政商关系的三个建议：①法治化、制度化；②政府要为市场提供合法的、正常的参政议政的渠道、竞争环境；③企业要重视培养公共政策的智慧。

四、 新型政商关系未来研究展望

(一) 新型政商关系研究需要研究范式的更新

在中国国情下，政府在政商关系构建中发挥主导性的作用，或者说政商关系发展的问题症结在“政”而非“商”，优化政商关系的重点和难点都在“政”。通过研究综述发现，以往关于政商关系的研究主要是从政治学的研究范式进行规范性研究，以工商管理的研究范式和方法进行实证研究和应用性研究。因为是从处于弱势地位的“商”的角度进行企业政治策略研究，难以直接触及政府改革，政商关系在从“政治概念”转化为具体制度的过程中发生了断裂。为了更有效地将“亲”“清”政商关系从原则性的方针转化成可操作的规范，在新型政商关系的研究中，需引入公共管理的研究范式，作为政治学与工商管理的研究范式的桥梁。

新型政商关系有着区别于“旧式”政商关系的新内涵、新核心、新定位、新机制、新路径、新保障。新型政商关系的构建需要新一轮的规范性研究和实证研究。目前，新型政商关系研究方兴未艾，前期研究以规范性研究为主，尚缺少实证研究，但未来的研究必将会结合多案例研究和大样本调研等方式进行新一轮的假设和检验。新型政商关系的研究需要来自工商管理、公共管理、法学、政治学、经济学、社会学和伦理学等多学科背景的研究者和实践者共同努力，实现跨学科、跨部门、跨单位的资源整合，推动交叉研究。

(二) 新型政商关系研究需系统性论述与前沿性视角

浙江工商大学“新型政商关系”研究团队指出现有文献对新型政商关系的研究在总体上缺乏系统性评估梳理，并基于此确定了进一步研究的方向。现有文献研究的不足之处与未来的研究方向具体为：(1)“旧式”政商关系的演化过程和主要类型缺乏系统评估，需要结合多案例研究和大样本调研等方式对“旧式”政商关系进行分门别类式的类型学研究；(2)对新型政商关系的生成逻辑和支撑条件缺乏深入研究，需要从基础理论、历史经验和逻辑推演三个角度夯实新型政商关系研究的理论基础；(3)对政府职能与政商关系协同演化的研究不足，需要深入研究政府职能与政商关系协同演化的基本原理，在此基础上构建并应用协同程度的指标体系；(4)对民营经济人士和商会制度性和非制度性政治参与的协同机制研究较为缺乏，需要以政治学和制度经济学为理论工具对其做更为深入的研究；(5)对构建和保障新型政商关系的法治框架缺乏总体性设想，需要从人大立法、政府行政、司法体制以及企业信用体系、商会沟通机制等维度进行整体性的顶层设计；(6)对互联网经济之于政商关系影响的关注度不够，互联网经济正深刻改变经济形态，其必将持续深入地影响政商关系，新型政商关系研究有必要专门对此密切关注，以保证研究的前沿性和前瞻性。

(三) 新型政商关系研究需落足于国家治理现代化下的法治建设和制度设计

新型政商关系的研究需要站在中国国家治理现代化的高度，探索传统与现代文化融合的、政府积极有为的、面向未来的新型制度化政商良性互动关系。首先，中国的国家治理结构决定了“政”在对“商”的关系中处于强势地位。新型政商关系中的政府依然需要也可以是积极有为的。新型政商关系不是简单限制政府权力，而是推动一个规范化而又积极有为的政府，并在此基础上探索不同主体的角色定位、行为规范及职责优化。其次，以“亲”“清”为核心的新型政商关系是现代法治和传统文化有机结合的政商良性互动关系。新型政商关系研究需探索以“法治化”为核心的社会规范和传统文化的现代转化有机结合，在法治基础上的“清”中融入传统人际互动的“亲”，而避免这种“亲”落入传统陋习的关键是推动政商关系由过去注重官员和企业家之间人际互动向注重政府与企业之间的制度化互动的转变。新时代的新型政商关系是隆法明德，以法律为根本、以社会伦理和优秀传统文化为依托的政商关系。新时代的政商关系研究需以此为目标，探索政商互动模式与运行机制的具体设计，包括法律保障机制、政府职责完善机制和商企主体参与机制等方面。

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