□ 桐庐县国土资源局 郑金龙

实行宅基地“三权分置”是农村宅基地制度的一个重大改革突破，也是探索完善中国特色的城乡土地管理制度体系的必然要求。早在2014年，桐庐县就开始探索宅基地制度改革的多项尝试，并取得了一定成效。

一、落实村集体的宅基地所有权——坚持集体所有

1.收回废弃宅基地

在积极开展旧村改造、“三改一拆”、新农村建设过程中，及时拆除破旧房屋和非法“一户多宅”，村集体依法收回老宅基地，让“宅基地不是祖产，是集体资产”的意识深入老百姓心中。比如桐庐县分水镇三槐村以创建“无违建县”为契机，严厉整治违法建筑和非法“一户多宅”，按照“四重点、八先拆”要求，拆除整治65户，面积8300平方米，其中用于规划建房、道路绿化的面积6600平方米，用于复耕的面积1700平方米。一方面缓解了村民建房难题，改善村容村貌，推进了美丽乡村建设；另一方面有效补充了耕地，缓解了全县建设占用耕地压力。2017年全县收回老宅基地69748 平方米，拆除破旧房屋643229 平方米。

2.推进宅基地有偿使用

一是开展级差排基。村集体经济组织可根据实际情况，制定宅基地级差排基方案，按照宅基地的区位条件，有偿提供给符合建房条件的村民使用，在符合宅基地申请条件的村民内实行竞价选位。所得资金用于村庄基础设施和公共服务配套。二是对违法建筑收取有偿使用费。对暂时不宜拆除或无法拆除的违法建筑，采取有偿使用的方式处理，由当事人向村集体提出申请，经村两委集体研究和村民代表大会同意，报乡镇（街道）审批同意后与违法建筑当事人签订有偿使用协议书。有偿使用费主要用于村庄农居点规划建设、违法建筑拆除、宅基地管理等支出。

3.建立宅基地退出机制

桐庐县自2012年开始实施下山集聚工程，通过农村土地综合整治项目与集聚工程的有机结合，鼓励村民自愿退出宅基地，进城集聚。县政府专门出台了《关于实施桐庐县农村住房置换中心镇公寓房的试行办法》《桐庐县农村住房置换县城公寓房实施细则》等一系列政策，投资9.8亿元建设春江景苑，安排1804套住宅用于农民下山。目前，已有651户农户放弃宅基地进城落户，既节约了农村宅基地，又促进了城镇人口集聚，缩小了城乡差距。

二、保障农户的宅基地资格权——坚持户有所居

1.规范农户身份认定

在2014年出台《桐庐县农村宅基地管理细则》中就规定了，村民就是指同一农村集体经济组织的成员。村集体经济组织负责做好村民“户”和“宅”的认定，核定家庭人口。主动接轨户籍制度改革，宅基地审批不以公安户籍为依据，而以村集体经济组织成员身份为依据，有效解决了当前农村户籍管理中存在的许多矛盾。

2.尝试“以地保障、以钱保障、以房保障”相结合的多途径宅基地实现形式

引导与鼓励村集体建设农民公寓，将宅基地分配变为住房保障。这不仅有利于控制村庄建设用地规模，减少占用耕地，同时还有利于改善农居环境与质量。如钟山乡大市村，2012年开始统一拆房统一建公寓房，拆除50多户建成公寓房7幢，每幢可以安置6户；凤川街道西庄村于2012年开展以宅基地使用权无偿置换老年公寓使用权，安置楼共12个套间，每个套间约40、50平方米。再如凤川街道肖岭自然村以规划保障村民建房。2014年以来，该村在盘活农村存量土地中，从实际出发，高起点、高标准规划，通过清理，共拆除“一户多宅” 127户、破旧房屋面积10740平方米，整理出土地17.3亩。经过统一规划，拆后地块用于住房困难户建房，在不占用一分耕地的情况下，解决了30多户农户的建房用地。

3.探索“按人核算、按户审批”的宅基地分配模式

▲ 阳山昄新农村面貌

基层反映最多、分歧最大的问题是宅基地面积审批标准。对此，一种观点认为应当提高农民建房的标准，释放改革红利，让群众拥有更多的获得感和财产性利益。另一种认为宅基地的功能定位应当为基本的保障住房功能，而不应过于奢侈，个体利益的膨胀必然造成对公共利益的挤压。桐庐县探索出“按人核算、按户审批”的宅基地分配模式，按照人均30平方米的标准分配宅基地，但单户占用宅基地最多不得超过140平方米，占用耕地的最多不得超过120平方米。新的审批模式更体现了宅基地分配的公平公正，减少了很多社会矛盾。

三、适度放活宅基地使用权——体现宅基地的用益物权

1.推行宅基地使用权跨村流转

整合优化全县宅基地资源，除县城核心区以外，允许在实施农村土地综合整治、地质灾害防治与搬迁、下山脱贫、旧村改造以及其他新农村建设项目过程中，安排宅基地用于跨村审批。农户在坚持“一户一宅、法定面积、有偿使用”的原则和接受村民代表会议三分之二以上代表同意的前提下，可以到县内其他村申请宅基地使用权。专门设计《桐庐县农村宅基地跨村流转审批表》，作为附件与《桐庐县农村村民建房审批表》一并存档。目前，全县有4户农户跨村申请了宅基地使用权。

2.允许国有土地审批农房

为了有效解决宅基地管理存在的历史遗留问题和社会发展过程中遇到的新问题，参照《划拨用地目录》第十款第1条“福利性住宅”用地可以划拨方式提供土地使用权的相关规定，利用零星国有存量建设用地安排农民建房，按照宅基地审批模式进行审批，并纳入农村宅基地进行管理，不收取划拨费用。专门设计《桐庐县农村私人建房使用国有建设用地申请审批表》，在审批表中明确“该宗地有农村宅基地的实际保障功能，其土地使用权和地上建筑物所有权只能按照农房的相关政策进行处置”。在办理土地使用证和房屋所有权证时，在证书记事栏中载明“该宗地有农村宅基地的实际保障功能，其土地使用权和地上建筑物所有权只能按照农房的相关政策进行处置”。同时规定，在实施重大项目建设过程中，需要使用国有土地3亩以上安排审批农房的，报请县政府批准后实施。目前，全县已在国有土地上审批的农房有92户。

3.大力发展民宿经济

中央大力实施乡村振兴战略，鼓励农村一、二、三产业融合发展，桐庐县在2008年出台了《关于加快发展村级集体经济的若干意见》鼓励发展民宿农家乐，目前，全县民宿经营户总量达到550家（其中90%是农房）、床位10105张，截至2017年底，全县农家乐（民宿）接待游客412.6万人次，营业收入26300万元，分别同比增长24.6%，24.2%。并在该县富春江镇芦茨成立了全省唯一的慢生活体验区，目前该村村民盘活闲置农房，发展农家乐和民宿，现有民宿客房1791间，床位3500多个，日均接待旅游者2191余人，美丽芦茨受到了国内外游客的点赞，农民收入也大幅增加。

4.开展空心村二次创业

在乡村旅游快速发展的形势下，县、乡、村三级合力破难，秉着“走出去、请进来”的理念，围绕打造城里人“第二居所”的目标，开展“空心村二次创业”改革试点。根据不同村庄闲置农房的类型和条件，创新多种利用途径或形式，积极发展农家客栈、乡村酒店、高端民宿等新型业态，探索形成了出租（集中租赁）、出让、合作（“村委+农户”或“村委+公司+农户”）、联营（股份制）等“二次创业”经营管理模式。比如，横村镇白云村的集中租赁模式，村委将7幢闲置农房出租给杭州客商发展民宿项目，村集体享受基本分红；莪山乡新丰村的联营模式，村集体统一收购30余户农户闲置房，由村委会和社会资本联合开发，村集体以闲置房入股。新型民宿经济发展模式，既盘活了空心村闲置房产，让村民得到了实惠，又为村集体增加了长期性租金收入，成功实现空心村二次创业。