2017年11月30日，湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议审议通过《湖南省森林公园条例》，自2018年5月1日起施行。《条例》的公布施行，标志着湖南省森林公园建设和发展迈上了新的法制化轨道。

一、《条例》出台的背景

湖南地处长江中游，总面积21.18万平方公里，属亚热带季风气候，适合森林植被生长，全省森林覆盖率达59.68%。1982年，经国务院批准，原张家界林场被命名为“张家界国家森林公园”，开创了我国森林公园发展的先河。截至目前，全省已建立国家级森林公园64个，省级52个，市县级16个，总面积50多万公顷。1995年出台的《湖南省森林公园管理条例》（简称《管理条例》）是全国第一部森林公园管理地方性法规，为全省保护和合理利用森林资源，正确处理森林公园资源开发与保护的关系，加强对森林公园的管理，保持森林旅游的快速、健康、持续发展提供了法制保障。《管理条例》颁布实施距今已达20多年，随着经济社会的发展和生态文明建设的推进，森林公园建设、保护与利用等方面出现了一些新情况新问题，保护与利用的矛盾突出，制度不完善，机制不健全，部分规定操作性不强，不能满足当前森林公园建设保护和发展的需求，不能适应生态文明建设的需要，亟需对其进行修订。

二、《条例》的主要内容

新修订的《条例》共40条，内容具有创新性。

（一）关于法规名称。本次将名称修改为《湖南省森林公园条例》，主要是考虑到《条例》不仅仅涉及森林公园的管理，还包括了设立、规划、保护、利用等多方面，范围已扩大许多。删除“管理”一词更能体现法规的综合性和全面性，更加符合实际和立法目的。

（二）关于森林公园的公益属性。森林公园是国家自然保护地体系的重要组成部分，是事关国家生态安全的重要生态区域，是生态文明建设的重要载体。森林公园有着保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识、开展森林生态旅游三大主体功能，而资源保护是森林公园的首要任务。因此《条例》规定“森林公园的建设和保护属于社会公益事业”，并且“对政府投资建设的森林公园，其资源保护、基础设施建设等所需经费按照有关预算管理规定给予财政支持；对社会主体投资建设的森林公园，可以由有关人民政府给予适当补助或者奖励。”

（三）关于森林公园的设立。一是明确了设立森林公园应当同时具备的5个条件，缺一不可。但是，同时考虑到城市或者城市周边的森林风景资源不可能像山区一样丰富，但又有必要设立森林公园以满足群众需求，《条例》规定在城市或者城市周边设立森林公园的，可以适当放宽面积、森林覆盖率条件。具体放宽的幅度由审批机关结合当地实际和森林资源禀赋等因素，在合理范围内自行控制。二是明确了申请设立森林公园需提交的具体申报材料。包括设立申请书，森林、林木、林地以及其他土地的权属证明材料，可行性报告和森林风景资源景观照片、视频等影像资料，拟设立的森林公园管理组织的职责、制度和技术、管理人员配置等情况的说明材料。这就解决了此前申报材料不明的问题，让申报主体提请申请时心中有数，提高办事效率，降低办事成本。

（四）关于林农利益保护。《条例》第八条关于申请设立省级、县级森林公园应当具备的条件中，将“林农等林权权利人的合法权益通过签订合同得到依法保护”作为必备条件，这就确保林农按照自己的意愿而不是被强迫流转森林资源。同时《条例》鼓励单位和个人按照国家有关规定参与森林公园的开发、建设和经营，“森林公园内非国家所有的森林、林木和林地的所有者或者使用者可以以入股、联营、租赁等形式参与森林公园的建设和经营。”

（五）关于森林公园的规划体系。外省森林公园事业发展成功的主要经验是基本建成了类型齐全、布局合理、管理科学的森林公园规划建设体系。《条例》按照“科学规划、严格保护、合理利用、可持续发展”的原则，对全省森林公园发展规划和森林公园总体规划的编制、实施、监督等内容进行了修改完善，明确省人民政府林业主管部门应当会同有关部门开展森林风景资源普查，编制和实施全省森林公园发展规划，从宏观层面采取措施推动森林公园事业发展；明确森林公园管理组织具体负责编制各自森林公园的总体规划，并按要求报相关林业主管部门审批；此外，還规定了森林公园管理组织可以根据实际情况对森林公园总体规划增编分区规划和详细规划。

（六）关于森林风景资源保护。一是明确了森林公园管理组织的义务，包括设立森林公园界桩，对森林风景资源进行调查、建档、制定保护措施，做好森林防火、有害生物防治等工作。二是规定森林公园建设应当符合森林公园总体规划，意在解决森林公园建设不符合森林公园总体规划、无序开展森林建设等问题。三是规定了在森林公园内的6项禁止性行为，特别突出了房地产等项目开发，修建破坏景观、污染环境的工程设施，填堵自然水系，采石、采砂、取土、采矿、放牧、围湖造地、建造坟墓、毁林开垦、毁损溶洞资源等破坏景观、植被和地形地貌，采伐或者擅自移植古树名木、珍稀植物，猎捕、伤害野生动物或者妨碍野生动物生息繁衍和易导致森林火灾的行为等等。之所以予以禁止，是考虑到这些行为是导致森林风景资源、野生动植物资源、湿地资源受到严重破坏的主要因素，如果不能严厉禁止，这些资源必然无法得到有效保护、生态安全不能得到有力保障生物多样性难以得到切实维护，生态文明建设的推进必然大受影响。

（七）关于森林风景资源利用。一是规定森林公园管理组织应当完善服务设施，提高服务质量，改善游览条件。二是规定森林公园管理组织要加强安全管理，包括保障设施安全、控制游客量等。三是对游客的不文明行为作了禁止性规定。这主要是考虑到一些游客肆意毁损公共服务设施设备，任意采挖花草、树木等植物，在竹木、岩石、建筑物、构筑物以及其他设施上刻划，随地吐痰、便溺、乱扔垃圾，擅自在未开放区域开展野外探险、攀岩、漂流等危险性活动，有些损害了公私利益，有些行为对自身生命财产构成威胁，这些行为必须予以禁止。

（八）关于森林公园退出机制。现行《管理条例》缺乏撤销制度安排，导致森林公园设立后基本永久存在，对一些名存实亡的省级、市县级森林公园无法启动撤销程序，管理非常无奈。而国家发布的《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》（国家林业局令第16号）和《国家级森林公园管理办法》（国家林业局令第27号）对国家级森林公园的撤销情形作出了明确规定。《条例》与国家层面的政策进行了对接，规定了依法予以撤销的5中情形，即自批准设立之日起三年内未设置管理组织或者未进行实质性建设；未按照规定编制总体规划；未按照总体规划进行建设，经责令限期整改仍不予整改或者整改后仍达不到要求，导致森林风景资源受到严重破坏或者景观质量明显下降；森林风景资源质量下降后达不到相应质量等级标准且无法恢复以及法律、法规规定的其他情形。这就为撤销森林公园提供了明确的法律依据，构建起更为完善的森林公园退出机制，促使森林公园管理组织和有关单位不断加强森林风景资源的保护，合法开展相关建设，同时督促各地管理机构加大监管力度。

（九）关于委托执法。《条例》第三十六条规定“违反本条例第三十条规定的，由县级以上人民政府林业主管部门或者由其委托符合条件的森林公园管理组织责令改正；拒不改正的，处一百元以上五百元以下罚款；造成损失的，依法赔偿损失。”从受委托主体看，并不是所有的森林公园管理组织都符合授权执法的条件，必须委托符合行政处罚法规定条件的森林公园管理组织，不符合条件的不能委托。从委托权限看，《条例》委托森林公园管理组织处理的案件主要是针对游人的行政处罚案件，此类案件违法事实清楚、证据较易收集固定且需尽快处理，可以避免因处罚不及时带来的负面影响。而对于其他案件，则仍然由林业主管部门依法处理，并未规定可以委托给森林公园管理组织。从现实需求看，委托森林公园管理组织办理部分行政案件，有利于提高森林公园管理水平，有利于充分利用森林公园管理组织的人员力量，缓解林业行政执法人员力量不足等问题，既必要，也可行。