韩蓉蓉

【摘要】自2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》、2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》以来，各事业单位按要求梳理业务流程、分析风险隐患、完善内部控制体系，总的来说提高了内部管理和风险防控能力，但是在内部控制管理实操中确实也存在一些问题。本文试对事业单位实施内部控制规范的意义、进展、存在问题进行了一些整理和思考，并探讨事业单位如何更好施行内部控制管理，如强化内部控制管理意识、从机制体制上进行保障、丰富内部控制管理的方法手段、强化内部控制管理的配套考核监督等，以加快事业单位内部控制规范的实施落地，提高事业单位整体内部管理水平。

【关键词】事业单位 内部控制机制 内部控制管理落地

目前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标，同时事业单位分类改革进入最后关键阶段，在这样的一个历史战略机遇期，推进事业单位治理体系和治理能力科学现代化尤为重要和迫切，而内部控制建设是其中重要的一环，是事业单位内部治理的基石，对加强廉政风险防控建设、进一步提高事业单位整体管理水平都有重要意义。

一、事业单位实施内部控制规范的现实意义

（一）加强对权利运行的制约和监督

党的十八大、十九大都明确要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。在事业单位实施内部控制管理，建立完善的内部控制机制，对建立健全权力运行的制约和监督体系，减少人为裁量权的空间，从机制体制上来规范并限制权力的滥用，将权力置于监督下运行，对事业单位的廉政建设、风险防范具有重要作用。

（二）保障国有资产的安全和完整

内部控制管理针对资产的管理，主要是结合单位实际情况，梳理资产管理过程中的风险点，建立健全资产管理制度，确定资产管理的归口管理职能部门，明确资产管理业务流程和管理職责，制定有效控制措施，对资产管理的主要环节实施全过程控制，这样就最大程度保障了事业单位的货币资金、固定资产、存货、对外投资等国有资产的安全完整和有效使用。

（三）提升事业单位的综合管理能力

内部控制的建设是梳理规范单位业务全流程，强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，实现对经济活动的全面控制，在单位的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督机制，不断完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督。事业单位在落实内部控制管理的过程中，可以通过借助信息化手段，将预算管理、资产管理、合同、采购管理等整合到一个系统，加强对单位层面和业务层面的内部控制，确保财务记录、财务报告信息等的及时、真实、完整，强化对绩效的考核和监督，整个过程提高了单位综合管理水平，补齐了事业单位内部管理上的短板，从粗放式的管理向科学、规范、精细化的的管理方式不断转变。内部控制管理会不断提高全员的风险防控意识，同时加强单位上下的沟通交流，打造一支高素质的内控管理团队，所以内部控制的建设及实施过程一定会提高事业单位整体管理水平。

（四）提高事业单位整体风险防控能力

事业单位施行内部控制管理的意义，也是为了堵塞漏洞、消除隐患，防忠于未然。正如《行政事业单位内部控制规范（试行）》中所指：“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”，内部控制与风险控制有很强的内在关联性。通过内部控制机制的设计，业务流程风险点的梳理与规范、不相容岗位的分离、内部授权审批控制、财产保护控制、归口管理等内部控制手段的施行，确保岗位之间权责分明、相互制约和相互监督，实现和达到预先堵塞漏洞，有效排除、防范单位发生重大经济活动风险隐患的管理目标。

二、事业单位实施内部控制规范的进展

2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，实际上事业单位的内部控制的建设更多的是随着2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的印发及2016年《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》逐步开展的。

随着事业单位分类改革进入深水区，事业单位的各项规章制度不断建立完善。随着财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》推行，事业单位内部控制的建设步伐不断向前迈进，各事业单位按照指导意见，不断优化组织架构、初步建立内部控制体系，试行绩效考核等，明确了职责分工、整合了部分业务，保障了国有资产的安全完整，会计基础工作进一步扎实等，确实在一定程度上提高了事业单位整体内部管理水平。

同时我们也看到，各事业单位的内部控制建设是滞后于业务发展的，在内部控制机制的建立完善及落地方面各事业单位确实也存在着较大的提升空问。根据财政部的指导建议，大部分事业单位从预算管理、收支管理、资产管理、合同和采购管理、基建项目管理方面进行了内部控制制度上的完善规范，但是各家事业单位目前规范的内部控制制度总体上缺乏统筹，欠缺从本单位独特的风险环境入手确立管理目标，欠缺对内部管理、业务流程及风险点的精细梳理，进而识别专有风险，最后形成适合本单位的个性化内部控制体系；同时大部分事业单位内部控制体系或制度虽然已经确立或制定，但是内部控制的手段和方法有限，再加上欠缺从机制上对内部控制施行的监督和评价考核进行保障，所以内部控制施行的落地远远不够，落在纸面上的多，应对上级单位要求或者检查的多。可以说事业单位的内部控制施行更多的依赖于本单位的整体内部管理水平与重视程度。

三、事业单位实施内部控制规范存在的问题

（一）内部控制理念和意识不足

2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，但是各家事業单位内部控制体系基本是近两年（2016 2017年）才逐步建立的，由于时间较短，同时事业单位内部上下人员缺乏对内部控制作用的统一理解和认识，虽然事业单位分类改革已经进入最后攻坚阶段，但是大家的思维还没有及时进入到市场经济中，对于企业现代化的科学治理体系的重要作用理解不透，更多关注外部监管机构的合规性要求，没有主动将内部控制工作作为提升单位组织管理水平、防范风险的方法，对内部控制的认识缺乏高度，导致大部分员工缺乏内部控制意识，风险意识不足。

内部控制的发展与单位一把手的重视程度也息息相关，目前事业单位负责人更多的关注业务的发展，对内部控制的认识和重视程度落后于业务发展的需要，简单地认为内部控制就是财务范围的控制，更多的认为内部控制就是一堆文件、手册与制度等，对内部控制的认识还不到位。所以，部分事业单位内部控制建设仍停留在纸上。

（二）个性化的内部控制机制不完善

内部控制作为堵寒漏洞、优化流程、完善监管的有效管理手段，事业单位已逐步认识到其重要性，但各事业单位在形成一套完整的、行之有效的个性化内部控制机制普遍存在一定困难，目前财政部出台的内部控制要求和指导意见虽然从单位层面、业务层面指明了方向和重点，但是财政部明确规范的更多是共性方面的管理，对于各事业单位的业务经营、流程等方面的内部控制管理没有明确，同时对于内部控制的监督及考核机制也不太具体明确，同时各事业单位经营范围、业务类型多样复杂，可互相参考借鉴的成熟经验欠缺，所以各事业单位虽然基本根据上级要求从预算管理、收支管理、资产管理、合同和采购管理、建设项目管理六大方面进行了制度上的规范，但欠缺对业务的深度的梳理规范，欠缺结合单位自身实际进行风险识别、风险评估后的个性化内部控制体系设计，欠缺从内部控制机构的设置、内部控制人员的配备、内部控制体系的建立、内部控制监督机制及内部控制施行考核制度的整体配套设计，欠缺从内部控制管理的长效机制上进行总体设计。

（三）内部控制管理的方法、手段有限

目前各事业单位内部控制方法和手段单一，主要是制度上的规范，缺乏把内部控制视为一个融制度、流程、治理环境、人文环境为一体的过程，进而把内部控制这一过程贯穿于单位的各个层面；欠缺把内部控制的管理设计嵌入到业务管理流程或信息化系统中。内部控制手段的有限，导致内部控制的执行和落地性不强。

（四）监察机制与力度不足

事业单位目前虽然有监察内审部门，十八大以来，纪检部门人员也在逐年增加，对事业单位的各项经营活动进行了有效监管，但是总体来说，监察机制不完善，监察部门机构设置不足、人员专业程度不高，不能满足事业单位业务的日益发展所需。各事业单位对内部控制规范进行了制度上的建立完善，但存在部分制度的修订、完善及补充不及时、部分制度的落地情况不扎实等情况，缺乏执行反馈，缺乏落地检查，监察力度的不足，也是内部控制管理施行落地乏力的一个重要原因。

四、事业单位更好实施内部控制规范的建议

各事业单位要积极贯彻落实财政部关于内部控制建设的有关精神，通过加强战略规划和总体布局，引进先进的管理理念和技术手段，加强内部控制的顶层设计，建立统筹协调、持续改进、不断完善的内部控制建设机制，从机制体制的根本设计上推进内部控制管理的切实落地。

（一）提高内部控制意识与重视程度，建立良好内部控制环境

党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，由高速增长阶段转向高质量发展阶段，全面深化改革取得重大突破，经济结构不断优化，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，2018年更是贯彻党的十九大精神的开局之年，是实施“十三五”规划承上启下关键的一年，事业单位要牢牢把握这一战略机遇期，不断增强忧患危机意识，进一步提高内部管理水平和综合实力，进一步与市场接轨，积极参与到政府购买服务的市场竞争中，为未来发展夯实坚定基础。

作为内部管理重要的一环内部控制管理，首先事业单位负责人要对其重要性要有足够的认识和重视，这切实关系到本单位内部控制的建立与后续的顺利施行；其次要不断加大员工内部控制理念和风险防范教育力度，强化上下级对于内部控制管理理念的沟通，不断灌输给员工内部控制相关方面的内容及其重要性，让员工知道自己在内部控制中的角色和责任，不断提高其主动性和执行力，使内部控制规范得到有效执行。

（二）建立完善内部控制机制、夯实内部控制建设基础

首先从机构设置上进行强化保障，要建设一支高素质的内部控制团队，“工欲善其事，必先利其器”，要加强内部控制机构的权威和独立性，提高内部控制人员的综合素质和专业能力，为本单位内部控制建设奠定基础。

其次建立适合本单位的个性化内部控制体系，从组织架构的优化、业务流程、财务流程、资产管理等方面进行全方位梳理，进行风险识别，进而结合管理成本进行风险评估，最后个性化设计适合本单位的内部控制体系，包含组织架构、部门设置、人员配备、内部控制各模块规范、内部控制监督、内部控制考核机制的完整设计。

最后筑牢风险防范的三道防线，最大程度上保障内控体系有效性和落地。事业基层单位首先根据业务实际，梳理风险点，制定符合自身的内部控制体系，按此执行并自查落实情况；其次是上级管理部门定期对基层单位进行风险评估及内部控制管理有效性的评价，以评促建，不断提高基层事业单位内部控制建设的管理水平；第三层防线是上级监察部门定期对基层事业单位的内部控制管理开展审计和监督，不断推动基层事业单位内部控制规范的落地实施。

（三）丰富内部控制管理方法、手段，切实保障内部控制落地

为加快事业单位内部控规范施行的有效落地，各单位要不断丰富内部控制的管理手段，综合运用理顺各层级管理关系，明确各岗位职责权限，分离不相容职责岗位等方法，同时大力推进信息化建设，将内部控制机制与制度嵌入事业单位的业务信息系统中，将内部控制的各个控制节点在信息系统中进行总体设计，促使重点环节及关键业务节点得到有效控制，减少违规操作风险，实现业务运行的闭环管理，实现事业单位内部控制管理的升级与现代化。

为加强内部控制规范施行的落地，事业单位可以把内部控制纳入预算管理，从年初的内控预算目标建立，再到内部控制执行进度的把控，最后对内部控制的预算完成情况进行绩效考评，以评促建，不断推动内部控制规范的施行。

为便于内部控制管理的施行，降低管理成本，还可以综合业务实际，制定内部控制规范执行简易模板，根据内部控制管控节点设计简易标准模板，由相关部门进行日常填写，提高各部门对内部控制执行的自觉性，也提高内部控制规范施行的可操性。

同时要实现财务与业务的有机融合，改财务的事后核算功能为事前、事中的提前参与，充分发挥财务的监督作用，多维度多层次强化内部控制机制的落地。

（四）强化内部控制的考核与监督，巩固内部控制建设成效

为推动内部控制规范的落地执行，要强化对内部控制的考核，充分发挥内部审计部门、纪检监察部门的监察作用，建立完善考核和监督机制，确保考核监督机构的独立性，确保考核、审计机构设置、人员配备，不断提高内审人员的专业水平及职业道德。

对事业单位内部控制制度建立的有效性、执行的有效性需要通过考核评估，以寻找目前内部控制体系未覆盖到的风险点，检查内部控制规范的执行情况，不断扎实事业单位的内部控制落地，并使其不断调整内部控制目标，推动事业单位内部控制管理水平的不断提高。

充分利用内审部门、纪检监察部门及上级巡视部门等的内部控制监督力量，监督部门要从内部控制框架体系的建设、内部控制制度执行情况、对内部控制整改情况等方面进行全方位的监督，以强化事业单位内部控制的切实落地。

五、结论

总而言之，在新的重要历史战略机遇期，事业单位要审卞把握机遇，不断增强忧忠危机意识，进一步提高内部管理水平和综合实力，不断提高内部控制管理水平，积极参与到政府购买服务的市场竞争中，为未来发展夯实坚定基础。

参考文献：

[1]关振字.行政事业单位实施内部控制规范的现实意义与应用解析[J].社会科学家，2014，（01）.

[2]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].2012.

[3]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].2015.