余蔚茗 贾鸣 黄颖

上海汽车资产经营有限公司 上海市 200001

1 引言

2017年9月27日工信部发布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（后文简称“双积分管理办法”），该办法将于2018年4月1日开始实施。双积分管理办法中乘用车企业平均燃料消耗量（CAFC）积分的计算方法与限制值均来自2014年12月22日发布的国标GB27999-2014《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》，该国标已于2016年1月1日起正式实施。而新能源汽车积分（NEV积分）的设计思路主要借鉴了美国加州ZEV法案，虽然美国加州ZEV法案在加州及其邻近州已经运行多年，但对我国管理部门和车企而言却是全新的概念。

双积分管理办法将接力财政退坡，成为新能源汽车行业发展主要助力。对于我国汽车行业的管理机构而言，如何有效推行双积分管理办法，推动我国乘用车企业理解和达到双积分管理办法的要求，将是全新的挑战。因此，本文将美国加州ZEV法案自发布以来的多年执行情况进行分析梳理，从而为国内汽车行业管理机构提供参考。

图1 年度ZEV信用积分交易量

2 美国加州ZEV法案的运行情况

2.1 加州ZEV法案简介

美国加州零排放汽车（ZEV：Zero Emission Vehicle）法案（简称“加州ZEV法案”）于2009年正式发布执行，加利福尼亚州空气资源委员会（CARB）是其执行机构。该法案要求加州的汽车销售量在4500辆以上的企业必须具备一定销售比例的零排放车辆积分，即以企业传统车年销量乘以ZEV占比的要求来确定企业的积分目标。企业可以通过销售各种零排放汽车（ZEV），包括新能源汽车和清洁汽车（排放满足最低限制标准的传统燃油汽车），或购买其他企业的积分来完成履约，不足积分应依照健康安全法（HSC）向加州政府缴纳每个积分5000美元的罚款。该法案旨在促进加州新能源汽车的生产，减少加州汽车排放臭氧和颗粒物，达到健康空气质量标准和温室气体减排目标。

加州ZEV法案经过多次修订，形成了2009-2017年期间适用的1.0版本，和2018-2025年期间适用的2.0版本[1]。1.0版本规定了年销售量在6万辆以上的车企必须满足ZEV积分比例要求，所有生产零排放车辆与清洁车辆的企业可产生ZEV积分。2.0版本规定了年销售量在4500辆以上的车企都需要达到ZEV积分比例，并规定仅新能源汽车可产生ZEV积分。相比1.0版本，2.0版本加大了纯电动汽车和氢燃料电池车在积分贡献中的最小比例，提高了获得积分的技术指标与相应的分值。

2.2 加州ZEV法案下的积分交易情况

本章节主要根据加州空气资源委员会披露的数据来分析该法案对车企、积分交易以及新能源汽车行业的影响[2]。图1中折线数据表明加州ZEV积分交易总量于2012年度较前两年增长明显，2013年回落，从2014年至今交易总量比较平缓。图1中柱状图显示特斯拉、通用和本田在加州的积分交易情况，其中正数表示该车企当年以转让积分为主，负数表示以受让为主。

下面以2012年与2016年为例，探讨ZEV法案下交易因素的变化情况。

从2012年度（表1）到2016年（表2），参与积分交易的主体数量按履约年度来看减少了，而单个交易主体的年度信用积分交易量则上升了，主要原因有：

（1）部分以生产新能源汽车为主的车企，无法持续提供富裕积分。例如表1中转让方THINK和CODA分别于2011年和2013年申请破产保护，故而表2中不再出现。

表1 加州2012年度 ZEV信用积分交易情况

表2 加州2016年度 ZEV信用积分交易情况

（2）车企合并重组，交易方的名称变化。如表1受让方Chrysler在2014年与Fiat合并成立FCA公司，在表2以FAC出现在受让方中。

（3）大型传统燃油车企业进入新能源汽车领域，并且成为了交易主体，例如表2除了转让方特斯拉，主要由通用与本田完成对手方交易，2017年初通用与本田合资成立燃料电池系统和氢储存技术公司。

（4）履约规则允许ZEV积分结转，部分受让方积累了足够履约的积分，可以在后续年度分批使用，因此2016年仍以传统燃油汽车为主的大众和路虎没有在表2中出现。

（5）积分交易总量上升可能由于法案要求履约的积分比例持续提高，如2009-2011年要求ZEV积分占比例为11%，2012-2014年为12%，2015-2017年提高至14%。

（6）加州ZEV法案允许计算积分的车型以及新能源汽车的积分履约比例都在不断进行调整，例如2012到2014年允许用于履约的EV车型积分最低比例为0.79%，2015到2017年提高至3%。法案2.0版本限制了2018年后TZEV车型积分的最高使用比例。

加州2012年3月签发的B16州长令，要求2025年加州要拥有150万辆零排放汽车，并在总汽车销量中占比达到15%。然而尽管加州新能源汽车的占比呈总体上升态势，但截止到2016年度的履约年结束为止，加州的新能源汽车占比仍然不足传统能源汽车的4.5%（图2）。

3 加州ZEV法案成败得失与启示

3.1 加州ZEV法案经验与教训

3.1.1 执行评估

美国环保局（简称“EPA”）、美国国家公路交通安全管理局（简称“NHTSA”）与加州空气资源委员会（简称“CARB”）等部门于2016年联合评估了关于汽车行业的低碳政策，并发布了中期评估报告[3]，中期报告表明，车企为满足EPA制定的2022年温室气体排放目标、NHTSA提出的2025年CAF标准（企业平均燃料经济性标准）、以及CARB发布的加州ZEV法案要求而扩大的技术范围，其所付出的总体成本在2012年的预算内。在近年来美国整体经济下滑的背景下，汽车销量仍取得了六年连续上涨，可见ZEV法案对汽车行业的额外要求可能正面影响了消费者和市场。

3.1.2 经验

美国加州率先提出利用ZEV积分交易的方式来助力新能源汽车企业发展。在加州ZEV法案中明确了保障该法案执行的相关法律。同时管理部门每年根据市场反馈，对法案进行评估，并改进该法案的相关条款，例如开展与其他州的积分互认，扩大参与积分交易的车企规模，减少允许贡献积分的车型，修改不同技术的积分值等，循序渐进地引导传统燃油车企进行转型。加州在推行ZEV法案的同时还推出了多项配套措施，例如给购买电动汽车的消费者提供汽车折价退款、税款抵免及建设新能源汽车快速道路等。

ZEV法案对传统汽车巨头转型有一定的促进作用。以美国本土的通用汽车为例，根据其2016年可持续报告，通过应用轻量化技术和提高发动机效率，在全美减少了228ktCO2排放，2016年在全美销售新能源汽车达3.4万辆。

加州ZEV法案对加州的新能源汽车产业扶持作用明显。特斯拉电动汽车在2012交易年度（2012年10月1日至2013年9月30日）以转让积分的方式获得了汽车销售以外的资金，从而扭亏为盈进入新的局面。2013财年毛利率达到了22.7%，高于底特律三大汽车制造商2010-2013财年的最好水平19.8%[4]。自2012交易年度起，特斯拉的转让量都超过当年交易量的一半（详见图1）。由此可见，通过积分交易的方式新能源车企有利可图。

图2 加州新能源汽车占比

图3 新能源汽车月度销量

3.1.3 教训

由于ZEV积分可以通过交易达标且允许结转，因此，即使仅生产传统燃油汽车的车企在几年内没有生产新能源汽车计划，仍然可以通过购买和囤积ZEV积分的方式达到要求。这就造成法案在履约率层面已经顺利执行，但加州的新能源汽车保有量比例未显著提高。另外，该法案的积分计算比较复杂，而且申请过程过于繁琐，从而造成了该法案的实施效果滞后。

3.2 从加州ZEV法案中得到的启示

2001年以来，国内出台了多项政策有效推动了新能源汽车产业的发展，同时也积累了财税负担。根据第一电动网站对全国乘用车市场联席会的数据统计[5]，从2013年12月到2017年6月新能源汽车月度销量波动变化明显，图3中标识出了每年底纯电动汽车销量，明显高于当年其他月份，第二年初销量回落。结合新能源汽车财税补贴政策分析，市场对下一年补贴退坡的预期造成年底提前消费了第二年初的购买需求，因而年初纯电动汽车的销量为全年低谷。由此可见，补贴政策刺激了新能源汽车销售，但同时培养了消费市场的依赖性。

为了给新能源汽车产业注入市场化的活力，避免财税补贴退坡带来市场波动，我国借鉴了加州ZEV法案，推出双积分管理办法。通过分析加州ZEV法案多年的执行情况，本文为管理机构提出以下三点建议。

3.2.1 设计层面

建议国内汽车行业的管理机构，重视研究美国加州ZEV法案执行多年的市场运行数据和市场反馈，积极借鉴加州ZEV法案的经验，推出与双积分管理办法配套的实施细则。设计简单易操作的双积分计算平台和申报流程，减少企业负担。如果未来需要对双积分管理办法的相关条款进行调整，则应保持原则上的一致性与可操作性，保持政策的公信力。

3.2.2 监管层面

明确保障双积分管理办法执行法律基础，提高不履约企业的罚则与违法成本，避免市场上积极履约企业被不作为企业干扰，缺少流动性，导致劣币驱逐良币的情况发生。建议给出新能源汽车积分的价格指导，减少企业间交易谈判的时间成本与沟通成本。

另一方面，为了避免类似“骗补”现象，双积分的确认过程应更加科学。建议规范基础数据的收集、处理和分析，保证交易积分的准确性与交易的公平性。目前，双积分的数据基础比较薄弱，需要建立最基本的数据报送制度和软硬件体系。建议有关部分培养有能力的核查主体，建立严格的数据质量管理程序和标准，真实准确的数据是双积分交易管理办法的生命线。

3.2.3 舆论层面

加强对传统车企的政策宣贯，帮助车企建立双积分考核制度，引导车企及早制定新能源汽车产业规划。在社会及消费者心理建设方面，利用媒体与宣教，增进新能源汽车购买的舆论导向，引导消费者选择绿色、节能车型，形成健康的产销链，让市场推动双积分管理办法持续实施。

4 新能源汽车产业发展可能的推动与障碍

近年来，我国原油对外依存度逐步上升，而传统燃油汽车的产销量年年突破新高。根据中国汽车工业协会的数据，我国乘用车销量从2014年不足两千万辆到2016年两千四百万辆，增长超过了24%，而2016年新能源汽车销量仅50万辆，仅约占传统燃油乘用车的2%。同时，传统燃油汽车保有量的快速增长也增加了移动排放源，带来日益严重的环境污染。因此发展新能源汽车产业将是有效的解决方式之一。

随着我国双积分管理办法的正式稿落地，社会各界期待看到其具体实施效果。建议双积分管理办法在实施过程中注重政策的延续性，防止市场对政策不确定的猜测导致非预期的市场波动。具体操作方面，可以在补充细则中规定一段时期内的比例要求或递增规律，并联合有关执法部门共同推进双积分管理办法的实施。这样操作既便于企业制定生产规划，又能保持新能源汽车产业的健康发展。

同时，我们应该清醒地注意到，美国加州ZEV法案尽管有多重配套的法规推动，有市场化的积分交易机制，而法案实施多年后加州新能源汽车数量仍滞后于其规划的产业发展目标。综观世界汽车产业的发展，传统汽车产业对汽柴油的依赖给原油输出国或地区带来了巨大的经济收益，一旦传统资源依赖被新能源打破，势必引起油气资源国与传统能源利益集团的恐慌，从而对新能源汽车产业的发展采取各种打压手段。因此可以预见，双积分管理办法作为推动我国新能源汽车发展的政策之一，在后续的实施过程中也不可避免地受到国际新旧能源博弈的影响。