杜金洪 周林

摘要：开展案件质量评查工作，对于加强案件质量监督管理，促进规范化执法，具有现实意义。笔者结合我院近两年案件质量评查工作的开展情况，分析案件评查机制中存在的问题，针对问题在对进一步完善案件质量评查机制提出建议。

关键词：案件评查；案件质量；监督管理

案件质量评查是检察机关加强案件质量监督管理的一项重要工作，构建常态化的案件质量评查机制，是推进司法改革、落实司法责任的必然要求，也是规范司法、实现司法公正的有力保障。但在实践中，各地在探索开展案件质量评查过程中还存在一些问题。本文以龙子湖区检察院案件质量评查工作的开展情况为切入点，通过分析案件评查机制存在的问题，提出相应的对策建议，以期促进案件质量评查工作的有效开展。

一、案件质量评查工作的功能定位分析

（一）案件质量评查的概念与特征

案件质量评查是指检察机关内部对已诉讼终结的公诉、侦监、自侦、民行案件从程序、实体、办案效果等方面进行全方位、严标准地评价，分析存在的问题并提出整改措施，促进规范化执法、提升案件质量水平。案件质量评查具有以下几个方面的特征：

1.管理性。通过案件评查，可以发现案件中的各种问题，进而督促业务部门加以改进，从而提高内部管理的工作成效，促进检察队伍业务素质的提高。

2.全面性。一是案件评查的范围应涵盖检察机关业务部门办理的各类案件；二是在评查的深度上，不仅要注意评查文书瑕疵等小问题，还应从实体到程序，从法律文书制作到案件卷宗装订，对案件办理的各个环节进行全方位地评查。

3.中立性。作为检察机关内部监督，案件评查并不介入到案件办理的具体过程，而是实现案件管理与办案相分离，评查时本着客观公正的原则，不偏不倚，客观地反映案件存在的问题。

（二）价值功能定位分析

一是引导、规范功能。建立案件质量评查机制，不断摸索、完善更加完整、精细化的管理方法，在此评查过程中形成的标准也将成为保障案件质量的内部规范，能够引导办案人员积极整改，使得不文明执法、不规范执法的情形得到有效纠正，同时评查结果所体现的价值导向将会转化为办案人员的内在自觉，促进案件质量的提升。

二是评价、决策功能。作为案件管理的重要手段，案件质量评查所提供的案件质量信息，能够全面、客观、准确地反映案件的整体质量状况，为内部管理和宏观决策提供必要的信息支撑。同时，统一的案件质量评价标准，能够弥补质量管理上的漏洞，是完善检察机关内部监督和管理的有效手段。

二、案件质量评查的运行现状及存在问题分析

修改后的刑事诉讼规则明确规定，案件质量评查是案管部门的一项基本职能，这从法律上对案件评查进行了明确定位。近年来，各地检察机关结合自身实践，从评查主体、评查范围、评查标准等方面对案件质量评查机制进行有益探索。当前，主要有两种案件质量评查模式：

第一种是由专门机构负责模式，即由案管部门负责案件质量评查工作。如有的地区案管部门人员配备比较充足，设有专职案件评查员。主要通过书面审查的方式对不同诉讼阶段对应的法律文书进行审查，案管部门每季度出具案件评查报告，对存在的给类问题进行汇总分析，并及时向相关业务部门反馈评查情况。

第二种是在案管部门人员配备不足的情况下，创新案件质量评查的方式，由案管部门牵头组织，业务部门抽调人员组成评查小组开展案件评查工作。

以我院案件质量评查工作为例，我院案件评查工作由案管中心牵头组织，并成立由检察长为组长，副检察长、纪检组长为副组长，各业务部门负责人为成员的案件评查领导小组。同时，从业务科室抽取办案经验丰富的干警组成评查小组，结合我院工作实际，采取专项评查和集中评查相结合的方式进行评查。具体评查过程中，先由案件评查领导小组确定案件自查的案件并分配具体的案件数量到相关科室，办案科室采取查阅案卷、科室讨论等方式对案件进行自查并形成自查报告。科室自查结束后，在评查小组内开展交叉评查，以求更好地发现可能存在的问题。

专项评查侧重对重点个案进行评查，在专项评查的基础上，由检委会成员对案件进行全覆盖集中评查，领導带头、亲历亲为，充分发挥检委会对业务工作的指导和监督功能。评查结束后，由评查员对照标准打分，提出评查意见，并及时向相关业务部门通报评查情况，提出整改建议。从实践反馈的情况来看，当前的案件评查工作在摸索中不断进步，但也存在诸多问题，需要进行反思：

（一）对案件评查认识不到位，需转换思维

案件质量评查工作，不是一个部门的工作，而是检察机关的全院工作，需要从全院角度统筹开展。但在实践中，无论是领导还是具体人员，仍存在对案件评查工作认识不到位的情形，如有的案管部门还存在传统管理思路，认为案件评查等同于对案件形式上的督查，几乎没有涉及任何监督方式上的创新，以至于在评查机制的构建方面，缺乏整体的规范性和科学性。

另一方面，部分办案人员认为案件评查会给自己带来新的工作量，这种思维定势的形成，本能地排斥外部制约，我们在评查中发现，部分干警对开展案件评查工作并不理解，有的认为案件评查可以由业务部门自行开展，实行案件集中评查并无必要：有的则认为案件评查是“鸡蛋里面挑骨头”，甚至对评查产生抵触情绪；有的认为只要不办错案就行，对于法律文书上的小瑕疵等问题不以为然，各类情况无疑会给案件质量评查造成阻碍。

（二）评查的主体设置问题

评查机构和人员配置不尽合理。目前的案件评查主要由案管部门牵头组织，或是配备专职评查员，或是案管、相关业务部门通力合作，成立评查小组进行评查。但各地检察机关都不同程度地面临着主体单一和评查流于形式的问题。作为新成立的部门，案管部门除了开展案件质量评查工作，还要承担原分散于各业务科室中的案件受理、法律文书监管、统计分析、案件信息公开等工作，使得案管部门的工作量激增，导致案管部门对案件评查机制的创新流于形式，对案件质量缺乏深入性、针对性评查，这也使得评查效果大打折扣。

此外，案件评查工作涵盖公诉、侦监、自侦、民事等各个方面，评查员并非事事精通，尤其在专人负责的情况下更体现出评查力量的不足。面对来自方方面面的压力，评查员不想管、不敢管、不善管的问题普遍存在，这也是有些地区评查机制形同虚设的主要原因。

（三）评查结果的利用程度不高

评查结果的应用是评查工作实现其目的的必然手段。但笔者从现实中了解，目前一些地区案件评查后的业务评析作用发挥还不够，有的评查员更偏向于纠错，将重点放在易发现的文书瑕疵上，很少从办案实体方面进行分析，或者即使评查员能够实事求是地对办案质量作出评价，提出改进的建议，但缺少进一步转化的手段，不利于实现促进作用。

同时，对于案件评查相关的考核配套机制也不够健全，如实践中有的地区案件评查结果未纳入检察干警执法档案，评查结果并未和干警个人奖惩、晋升直接挂钩，因此，评查结果对干警考核的影响力不大。这导致一些业务部门对案件评查通报的重视程度不够，致使发现的问题反复出现，评查流于形式，效果不明显。

三、完善案件质量评查机制的路径对策

（一）提高对案件评查工作的重视程度

案件质量评查机制是一项基础性业务建设，构建案件质量评查机制需要的是从观念到制度的全方位转变，其中既需要评查主体管理者积极转变思维，强化制度创新和实践探索，从全院角度统筹好此项工作，深入研究案件质量管理的评价体系，不断健全切实可行的案件质量管理机制，实现案件评查的常态化、规范化。

作为案件评查人员，也应进一步提高办案质量意识，增强工作责任心、使命感，以专业、公正的角度做好案件评查工作。同样，办案人员作为评查工作的相对人和评查结果归属者，也应当积极配合评查人员高效、稳妥地开展评查工作。

（二）优化案件评查主体配置

为有效解决评查力量薄弱以及保证案件评查客观、公正，笔者认为，首先要调整评查工作的主体结构，从单一主体向复合主体转变。在这种结构下，案管部门是案件质量评查的具体办事机构，负责对全院各业务部门办理的案件组织评查。同时，成立案件质量评审小组，由检察长或检委会专职委员任组长，成员由相关业务部门和综合部门按照比例组成，对检察长和检察委员会负责。评审小组作为案件质量评查的议事机构，负责审议案管部门提交的业务部门提出异议的案件质量评查报告，对经评查发现存在质量问题的案件进行集体评议。这种复合型的主体结构，可以确保评查结果的客观、公正，为解决评查双方的争议提供必要的组织保证。

其次，为解决评查人员匮乏问题，建议对评查人员的选任方式进行重新审视，案件评查小组的成员可由专、兼职评查员共同组成，并采取准入兼培训的制度，这样可以保障评查人员的稳定和素质优化。案管部门指定专人作为专职评查员，兼职评查员从案件质量评查库中抽调，可以通过集中考试、科室推荐等方式，从各业务科室选拔业务精通、德才兼备的“行家里手”，组建案件质量评查人才库。

同时，专、兼职评查员应定期根据岗位变动、评查需要等实际情况进行轮换，并加强对专、兼职评查员的业务培训，确保即使部分评查员不在办案一线，也能掌握最新的法律法规。必要时，可以邀请律师、高校法学专家等院外人士参与案件评查，搭建内外交流的平台。

（三）强化评查范围及程序设置

1.评查方式的优化。结合我院案件评查实际开展情况，建议案件评查可以采取专项评查、集中评查、随机评查的方式进行，“三种评查”互为补充、相辅相成，力求评查范围科学、全面、重点突出。

专项评查应将不批准逮捕、不起诉、改变定性、法院判处无罪、业务部门有争议等类型案件作为重点评查对象。专项评查通过类型化案件的评查，发现共性的问题，分析不足，提出对策，为领导提供决策服务。集中评查建议做到自侦案件、民行抗诉案件每案必评，对于审查批捕、起诉案件，可以根据实际情况，按照“承办人办案总数的占比标准随机抽取”的原则，抽取各业务部门办结的案件，实现案件质量评查的“全覆盖”。

随机评查又称“日常抽查”，由于评查对象的不确定，我们需要提前控制好案件评查的比例，如规定每年对每名办案人员随机评查的案件数，应当不低于其本年度办案总数的5%，使办案人员的执法水平得到客观的反映。

2.評查程序的合理化设置。案件质量评查的基本程序主要由评查启动、审查评价、情况反馈三个环节组成。

在评查启动环节，实行依职权的启动衔接方式，即把所有已诉讼终结的案件纳入案管部门评查的范围，由专职评查员通知办案人员及时移送案卷材料，对案件进行全面审查。在审查评价环节，从原先对照文书复核为主的监督手段，向多种评查方式并用延伸，评查员应全面审查案卷材料，听取办案人员的具体说明，评查人员也可以征求法律文书审核人员对法律文书制作质量的意见。在此基础上制作的案件质量评查报告，能够得出相对客观的结论。

在情况反馈环节，建议建立质询与异议处理制度。笔者注意到，多数地区的评查工作在案管部门向业务部门通报案件质量评查报告后就终结了。形式上的终结造成不少承办人对评查结果不信服，因而在程序的设置上，要给予业务部门充分质疑的机会，如果业务部门对评查报告有异议，可以提交案件质量评审小组集体评议，或者提请检察长或检察委员会决定。只有建立质询和异议处理制度，才能保障评查结果透明、公正，才能更能有效地提升评查质量。

（四）促进评查效果的有效延伸

笔者认为，欲使案件质量评查机制真正成为契合检察工作的管理制度，必须重视对评查结果的应用与转化，完善相应的配套机制，从而保障管理的实际效果和评查功能真正发挥作用。

1.建立结果应用转化机制。实践中得出以下应用转化方式：（1）通报与问责机制。每季度案件评查后，由案管部门将案件质量评查通报结果发至检察内网，通过对法律适用、证据把握、办案中存在的问题进行多层次的比较分析，形成有指导意义的案件质量评查报告，为领导决策提供参考。对评查中发现的典型案例和优秀法律文书，及时向领导和相关业务部门通报，对于个别案件确实存在的严重质量问题，经分管领导审批后，向业务部门通报并向检察长汇报。建立案件评查和检务督查工作互动机制，案管部门发现办案人员存在违法违纪行为的，应及时报送纪检监察部门处理；（2）研究与分析机制。建立案件质量讲评和优秀法律文书评比机制。按季度召开案件质量讲评会，与承办人面对面进行交流，对案件评查中发现的典型问题逐一讲评，从源头上遏制不规范司法行为的发生，增强干警的案件质量意识和规范化办案意识。定期开展优秀法律文书评比，对优秀法律文书集中展评，对优秀案件给予通报、表扬，通过这种方式充分调动干警办案的积极性和主动性，也提高了法律文书的规范化、精细化水平。

2.将案件评查纳入检察业务考评体系。检察业务考评是加强管理、提高检察业务的重要手段。然而在考评工作的实际应用中，仍存在重数量轻质量、考核与质量相分离等倾向。

笔者认为，通过业务考评制度的完善，加之把案件质量评查与考核奖惩挂钩，才能真正激励办案人员增强质量意识，从而促进管理效应的延伸。目前，安徽省检察机关案件质量评查办法（试行）（征求意见稿）中已把评查结果记入检察人员司法档案，作为评价司法办案工作的重要依据和检察业务考评的重要内容。建议可以根据实际情况，建立干警执法档案和奖惩机制。将案件质量评查结果记入干警执法档案，并同绩效考核挂钩，将办案数量、办案质量作为检察人员评先评优、晋职晋级和年终考评的重要依据，激发干警创先争优的热情，促使干警全面提升执法水平。

3.探索信息化管理的实现途径。在案件管理方面，随着全国检察机关统一业务系统的应用。已经从最初的手工采集数据、翻阅卷宗，逐步发展成以信息化引领案件监督管理的创新发展。因此，下一步，可以积极推进信息技术在案件质量评查工作中的应用，在案件评查过程中，应合理地运用统一业务应用系统，通过严格落实网上办案要求，做到办案数据实时、自动生成，客观反映执法办案情况。另一方面，不断完善系统的升级，实现网上监督管理、网上评价考核、网上意见反馈，从而不断拓展案件质量评查的应用途径。