王雯雯

摘要：经过十多年的发展，我国行政问责的研究上有了一定的基本认知但是在具体的实践过程中还存在着很多问题和误区，严重影响到行政问责的实际效果。从行政问责的主体界定、理念基础和制度支撑的三个层面，梳理目前学者的已有观点并尝试提出目前仍然存在的问题，希望为学者的进一步深入研究和具体的实践推进提供一定的借鉴和参考意义。

关键词：行政问责；责任政府；权责统一；制度化建设

一、引言

我國早在封建时代就有对犯错官员进行惩罚和追究的具体实践，从这一现实来看“问责”这一概念的使用早已存在。改革开放以来，党对政府工作的规范性指导使问责在实践中形成了一些规章制度，各级地方政府也随之出台了一些地方性规定。2003年4月我国非典事件爆发造成了社会公众的群体性恐慌，卫生部部长康和北京市市长被罢免，成为中国行政问责由运动式发展向制度化推进的里程碑。自此，我国行政问责在制度和理念发展中不断深化，政府的责任理念也在不断的实践中得到了广泛传播，并被纳入到政府的官方话语体系之中。但是目前，政府权力失控的问题还广泛存在，导致的治理失灵在许多领域还存在问题，这无疑会削弱政府的权威性、公信力和执行力。

二、行政问责：主体界定及其问责权限

行政问责的主体应该是多元的，而不应是政府机构内部对事后责任的“上问下责”。在科层制的传统观念中，行政人员的权力使用和行政行为主要对上一级官员负责，责任的追究主要针对政府机构内部。作为现代化的民主国家，公民对行政人员的行政行为具有相当的话语权。来体现新时代政府机构信息的透明度。全国人大作为重要的民主监督形式，对政府的各级人员都应具有责任追究能力。在公民和人大问责能力不足的情况下，应该建立专业化的问责队伍，来真正实现高效有力的行政问责。

（一）同体问责：政府机构内部的层级节制

政府官员及其行政人员作为机构内部的组成人员，其权力的行使和责任的追究主要由其上级进行约束和控制，这种权力的监督是建立在法律规范之内的，但是单纯的同体问责存在明显缺陷。丁存先、夏淑梅认为：“目前的行政问责主体单一，惟上是从。下级失职会被上级要求辞职或被解职，而上级无人问责。表现在实践中就是行政机关充当了问责主体，是否对官员问责的决定权集中在有权的上级机关或领导”。伍洪杏指出，我国行政问责实践体现出“行政内部主导”原则。由于“官本位”的传统思想根深蒂固，由于机构内部同体问责操作更加简单，具有着低的成本付出和高的控制性的特点，我国目前的行政问责实践基本局限于同体机构的“上问下责”，即问责的发起者和启动者是上级行政部门，是一种上级对下级的监督形式。但是由于涉及体制内部的连带利益，可能存在“暗箱操作”的问题，导致问责的实际公正性有待考察。宋涛指出，在中国的特殊政治体制的作用下，我们的传统行政等级问责表现出强有力的实现程度，等级问责作为一种主动的问责形式，其控制权主要掌握在行政官员的手中翻。因此我国行政问责中问责主体的单一性问题将成为影响其实现效果的主要因素。

（二）公民问责：“权为民所用”的伦理实践

公民是社会权力的拥有者，政府的权力来源于公民并应自觉接受其监督，从而实现对行政责任的约束。张喜红认为，责任政府应是对公民及其代表负责的政府，那么公民及其代表就应该是行政问责中最重要的主体。社会公众对政府具有法定的监督权，而问责则是监督权中的重要组成部分。伍洪杏认为，从广义上讲，行政问责制是政府对社会民众需求的积极回应，并采取措施公正有效地实现需求和利益的机制。所以政府应由“向上级负责”转为对最终的委托者——民众负责，体现出民众在社会管理中的话语权。史献芝提出，不仅要关注公民在行政问责中的主体性地位，也要关注作为特殊组织中的公民，把整个社会资源包括民主党派、社会组织、新闻媒体也都纳入到问责主体的范围，开拓政治、行政、司法的多种路径来实现社会资源的参与式监督。目前公民在问责的参与上还是作为被动消极的角色，在过程中属于临时性的存在，还没有形成长效的常态参与。当每一位公民都对滥用权力的行为而“发声”的同时，也降低了国家的组织和信息成本。

（三）人大问责：民主监督的重要实现

人大及其常委会作为我国的立法及代议机关，在行政问责中具有重要的民主监督作用。史献芝认为，完善异体问责机制，就要实现人大对政府机构及其工作人员权力的制衡。作为国家权力体系中首要地位的人大，要夯实其在问责链条中的主导地位来形成行政问责强有力的外部控制。要求落实人大的质询权，增加其对政府官员及其工作人员罢免权行使的可操作性，并对人大代表的队伍进行优化，以增强其在行政问责中的主动性和专业性。张贤明指出，“目前我国人大的监督功能被长期虚置了，这种状况造成了人大代表的身份有时更多地意味着一种荣誉而非一种责任，进而使得人大代表一方面缺乏与选民之间的联系，另一方面又使其客观上不能、主观上不愿承担起监督各级政府及其他国家机关的责任”。人大及其常委会作为社会公众态度的代表，在行政问责中必须发挥出其独特的主导地位。

（四）机构问责：专业化问责队伍的建设

对政府官员及其工作人员的问责有多种内容，要实现其结果的合理高效，就需要有专业知识和专门权力的问责队伍来进行保障。宋涛提出，在对目前传统层级问责体系的改革中，建立专业化的独立问责机构是一个解决现有“上问下责”困境的出路。“这种独立问责机构是一个自治的公共组织，政府在特定的领域内要就有关问题接受问责。如独立巡检机构（Ombudsman）”。檀秀侠认为，可以在行政系统的内部设立独立专门的绩效问责机构，例如让党的组织部门统一负责机构内官员和工作人员政治责任的评估和问责。除了层级控制之外，可以通过设立高层直管部门来增强问责的专业化和权威性。还可以设立专门的公民满意度评估机构以最大程度地倾听人民的声音，这也将成为行政问责的重要依据。

目前大部分学者都从问责的多种主体来对政府机构及其工作人员的责任进行约束，认为主体多元是保证问责实现真正有效的方式之一。但是宋功德指出，多种法律主体的介入和对行政责任的设定，会让政府机构及其行政人员产生行动混乱。不同主体制定出符合自身目的的制度规范，由于各自主体的依据不同，且不同的目标之间会存在张力，则会导致责任设定会出现相互矛盾的状况。因此，在保证多元问责主体对政府部门及其工作人员的问责效果的同时，对其问责权力进行制度化的控制是我们接下来需要特别关注的问题。主体的多元会不会导致问责标准的混乱？多元参与会不会使行政人员的行政活动效率低下？这都是我们在强调多元主体参与时要考虑的问题。另外，在目前的事态发展中为了对公民和媒体的要求做出积极的回应中，是否存在用高级官员的追究来满足关注，而导致权责的不一致现象仍待进一步研究。要求我们不仅要实现对问责客体进行问责的各个程序的制度化建设，这个过程中也要加强对问责主体行为的规范，对各主体理性有效的参与提供条件。

三、行政问责：责任政府理念的确立与深化

我国目前处于各种社会矛盾凸显的时期，政府权力的滥用、政府官员的失职行为、行政人员权责不对等和不作为的现象时有发生。韩志明指出：“从社会建构的角度来看，政府责任理念的扩散及再生产是一个治理理念转变的过程。”行政问责的推进是责任政府理念实施和扩散的重要表现。人民授予的权力由人民来监督，才能使政府部门行政人員认识到自身权力背后的责任，最终推动法治和善治的理念实现。

（一）权责统一：行政问责的理念基础

依据宪法规定，政府及其行政人员的权力是由人民赋予的，那么相应地行使权力的同时就必须承担责任的履行。2004年的国务院政府工作报告中第一次使用了“法治政府”的概念，并阐述了“有权必有责，用权受监督”的行政理念。《全面推进依法行政实施纲要》中，更是将“权责统一”确定为依法行政的六个基本原则之一。宋功德指出，目前我国现有的行政责任制存在着结构性缺陷，其中包括权责脱节和不对等现象，具体包括有权无责、权大责小、权小责大和有责无权。行政人员要承担权力带来的责任，但是一味地强调责任会挫伤其行政积极性和能动性，从而影响行政目标的全面实现。宋钟兮强调，问责制在一定程度强调了政治体制中的权力配置问题，体现了党、人大和公民之间的权力定位。政府行政部门作为代作为执行机关行使各项职权，其权力的行使背后必然是责任的约束。

（二）人民主权：行政问责的现实意义

民主政治的基本理念就是一切权力来源于人民。人民是国家的主人，政府的一切公共行政行为都必须符合公民的意志和利益需求，这种公仆意识要求行政权力的形式要对人民负责。高红艳认为，“问责全部的正当性就在于权为民所授，而行政问责是民主政治的逻辑必然”。在代议制民主中，主权在民的原则决定了社会公众是权力的授予者和被代表者，而政府只是权力的被授予者和代表者，这决定了政府及其行政人人员做出的行为应以人民的意志为出发点，也就意味着行政人员对其行为的责任性。公民问责和人大问责从根本上讲，都是社会公众以各种组织形式对政府及其官员的行政行为进行权力监督和制约的过程。党的十七大明确提出了保障人民的知情权、表达权和监督权，公民权力的倒逼使政府及其行政人员应当更加关注自身的责任。

（三）善治：行政问责的社会价值

善治是现代国家行政理念中突出强调的一点，实现国家治理方式的民主化和科学化，也是行政问责多元主体实施的社会价值。孔祥利，郭春华指出，善治理论打破传统国家治理主体单一化的思想，认为国家应由多元主体形成一个管理联合体。因而就强调了治理主体的对话合作，相互信任并共同承担风险嗍。从这一角度来讲，对于政府的监督应该也是多种主体合力的结果，从而为多元主体问责提供了理论支撑。高红艳认为，善治是一种较之于善政更为搞基，更加理性的权力运作方式，是指以谋求公共利益最大化为目标的国家与公民合作共治的公共管理过程，“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”。善治理念突出了政府行政的合法性和透明性，强调政府对公民需求的回应性和责任性。体现了公民参与国家管理事务的权力和义务，有利于提升政府及其行政人员的责任性。

学者们从政府及其行政人员的行政权力和责任的合法性和透明性强调了行政问责的合理性和必要性。近年来的历次党代会报告也可以看出对政府行政的责任话语越来越重视，从扩散的角度来看责任政府的理念也被政府官员和社会公众所认知。但是，如何使公民真正参与到对政府的监督，如何提高公民监督的有效性，是急需在下一步的研究中形成制度性话语的问题。格拉迪斯·迪莫克说过，责任是一个既可以从内部加以实施，也可以从外部加以强制的法律和道德。因此要想使责任的履行真正有效，必须内化为行政人员的内在感。政府行政人员也认识到了自身权力所带来的责任，但从持续发生的问责事件可以看出，如何使理念内化为行政人员自身的价值判断和价值选择，仍然需要我们进一步去研究。

四、行政问责：制度建构及其法治化完善

作为事件而引起广泛关注的行政问责，在具体事件中还存在着制度和法律上的困境。虽然学者进行了多年理论层面的研究，目前我国的行政问责在具体实施中还存在着谁来问责、问谁之责和何种问责等基础问题混淆的困境。随着党中央的重视，我国在立法上已基本实现行政问责的制度建设，包括各种规章制度的补充。但是行政问责制的有效实施有待考察，各种规章制度在具体的问责过程中也存在混乱和不足的情况。问责内容界定模糊、问责程序不透明和混乱、问责结果的不公开和不合理，都会对政府的公信力、执行力和行政问责的效果造成很大的影响。

（一）问责内容：责任的界定与程度范围

行政问责的内容涉及了行政问责的主体应该是谁、怎样的行为应该受到责任约束。如果对问责内容无法清楚确定，那么问责的实际效力就没有保障。王成兰、定明捷认为，我国行政问责体系中存在着责任规定不全面的问题，会造成行政人员责任的真空和责任承担不公的问题；给行政人员对行政责任的规避和泛化提供了可能的空间，行政责任的设计与具体的实践和所要达到的目标之间不完全匹配，就无法保证行政问责实施的合理有效嗍。行政问责主要强调了政府行政人员“过错”的责任追究，导致他们行政上的不作为现象。因此要形成长效机制，不仅要对违法行为进行惩处，还要将“殆政”行为纳入到责任监督的范围内。周美雷、杨志荣提出，随着新公共管理责任范式的建立，应该将“主观责任”和“客观责任”相互结合，实现原有的单一路径向“过错责任”和“说明责任”转变。“依据库珀的定义，主观责任是指根植于官员对忠诚、良心、认同的信仰就是职业道德，是来自精神层面的软约束，而客观责任就是我们所知的行政人员对法律及上级命令的遵守和服从。”姚莉认为，我国现代行政问责体系一般包括等级问责、职业问责、法律问责和政治问责，另外还有一些学者提出管理问责、专业问责、市场问责、司法问责等新形式。受到我国特殊政治体制的影响，等级问责和职业问责作为一种内部主动的控制形式在我国有着较好的现实发展；作为被动的形式法律问责和政治问责是靠行政系统外部的问责机制来主导的，特别是政治问责面临着最困难的局面。

（二）问责程序：责任追究的程序方式

要保障行政问责的真实有效，需要对问责的过程的制度化和透明性予以高度的重视。丁存先、夏淑梅认为，我国现有的行政问责过程中缺乏具体可操作的规范，导致问责的结果存在问题。这对行政问责的约束力和震慑力造成了破坏，并且对政府的公信力和形象有很大的损害。“应当制定具体、详细的规则，保障上级和老百姓的知情权，保障公民能真正拥有问责权。通过具体的程序规则保障对公民举报的重视和公民及各类社会组织提起问责的方式。”“如果法律不能被执行，那就等于没有法律。对行政问责而言重要的不仅是有章可循，更重要是的狠抓落实。”尤其是在实施的过程中问责的处罚方式要相互衔接严格执行，不能用一般的引咎辞职来代替党政处分甚至是应有的刑事处罚。史献芝提出，“程序机制是减少人治问责、促进法治问责的根本机制”，要完善行政问责的程序规则，才能近一步推进我国行政问责的程式化和常态化。

（三）问责结果：官员问责的后续安排

“问责”的关键在于“问”的实施过程，问是责的前提，责是“问”所实践而得出的结果。行政问责结果实现的真实性和人民的满意程度，对行政问责的震慑力和政府的公信力有着重要的影响。朱光喜、金东日、陶友宾指出，行政问责制实施的年份较短，近些年一些重大问责事件中官员的陆续复出引起社会各界的广泛关注，我国目前没有关于被问责官员复出程序或方式的法规或政策文件，执行还都多参照公务员制度和党政领导干部的选拔和任用中。這些文件中对官员问责的后续安排包括复出的主体、时限、条件、职级和程序五个方面，但在具体的执行中还存在着很大的不实现象嗍。关于被问责官员是否可以复出和怎样复出两方面还存在着巨大的争议。出于多种因素的考虑，大部分学者认为被问责官员在受到应有的惩罚并认识到自身存在的问题后，不限制其回到公务员的队伍当中。曾媛媛认为，“问责官员的去向和安置作为行政问责的最后一个环节，既体现行政问责的实际执行效力，也反映行政问责制度本身完善与健全的程度”。目前行政问责官员复出的失范现状主要包括：快速复出、神秘复出、无痛复出等，反映出我国行政问责制在制度的顶层设计和具体运行中存在的缺陷。要解决这些问题，就要加强和完善行政问责制度的执行力和法制化构建，形成对被问责官员的后续考察和监督机制。

大部分学者都认为目前的行政问责已经基本实现了制度化和法治化的目标，但是制度的建立是一个长期发展完善的过程，责任应该在怎样的程度上被追究？近几年学者越来越关注行政问责程序和执行结果的合理有效，这关系到行政问责是否形成制度理性的关键，也是政府公信力的重要体现，影响公民对行政问责的参与和认同的直接感受。因此下一步的研究重点应该放在公民对行政问责过程参与的真实性和问责过程的透明性及对被问责官员的长效监督上。

五、总结与讨论

我国行政问责经过十多年的发展，学者们基本认同在行政问责中应当注重问责多元主体的参与互动，重点是发挥人大和社会公民的积极作用，深入公民参与意识和行政人员的自律意识，并在国家层面上形成法律化和制度化的约束。但是一些学者也过分强调行政人员的权力约束，导致一些政府官员的消极殆政心理和群体性遮掩现象。在不断发生的群体性事件和公共危机事件的演化和发展中，我们也看到了现有行政问责在具体实践过程中的操作不足和漏洞，行政人员对责任的承担缺少内在的感知，因而导致责任约束过于被动，这都是我们在下一步的研究和实践推进过程中要重点关注的问题。